公共管理的理論源流與變革管理-在線瀏覽
2024-08-07 23:46本頁面
【正文】 原則的確立。 威爾遜的思想來源于歐洲大陸特別是德國行政學者的研究。憲政提供行政活動的限度與秩序,但不能替代行政,行政具有相對獨立性,行政機關(guān)的活動有它自身的規(guī)律。美國當時所面臨的主要問題就是政府權(quán)力受寡頭資本限制太多,行政能力弱化,管理低效甚至無能,迫切需要在擴大直接民主的基礎上建構(gòu)一個負責的有能力的政府行政系統(tǒng)。 政治與行政分離原則所解決的問題,一是周期性的政治選舉對行政組織穩(wěn)定性的影響,二是革除政黨分肥的弊端。政治—行政兩分法和官僚制理論的提出,使行政學成為一個有其理論范式的獨立學科。他認為,政治是國家意志、公民利益的集中表達,表現(xiàn)為立法過程及政策的制定。政治與行政的分離是相對的,不是絕對的。在建立與政治相分離的行政系統(tǒng)的時候,必須強調(diào)政治與行政的協(xié)調(diào)。因為這一原則要求存在分立的政府機構(gòu),每個機構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能?！盵3]政治與行政如何協(xié)調(diào)一致,這一直是人們爭論的焦點,至今也沒有達成一致的意見。古德諾認為,政行協(xié)調(diào)的基礎是政治對行政的適度控制。而在美國,競選中的政黨扮演了這種協(xié)調(diào)角色。如何把政黨政治的行政控制限制在合理的范圍,古德諾提出了一些原則措施: 第一,適度的行政集中原則。古德諾認為,地方政治共同體傾向于犧牲國家利益,中央政府試圖通過立法來控制地方權(quán)力,但掌握行政權(quán)的地方權(quán)力機關(guān)便會采取消極不執(zhí)行的手段使中央政策擱淺,使國家意志無法貫徹。 第二,法外調(diào)節(jié)原則。在當時的情況下,參加政治競選的政黨,在沒有進入國家權(quán)力系統(tǒng)之前,只是“民間法團”,在法定體制之內(nèi)沒有任何地位。一旦這樣的政黨通過競選進入中央與地方公共權(quán)力系統(tǒng),政黨在競選中所形成的集中統(tǒng)一就能發(fā)揮“上下左右”的協(xié)調(diào)功能。既然政黨對政治與行政的協(xié)調(diào)在實際上發(fā)揮著基礎性作用,那么就必須以制度化的方式規(guī)范政黨行為,把政黨納入法治化管理的軌道。這就進一步提出了如何處理行政對效率的追求與政治對公平的追求的重大關(guān)系問題。而“適合的”公共組織的人事制度就是文官制度。所謂“文官”,是同“武官”、“政務官”相對應的一個概念。在西方國家,公務員主要是指國家行政系統(tǒng)中非經(jīng)政治過程產(chǎn)生的常任職業(yè)官僚(ｃａｒｅｅｒｂｕｒｅａｕｃｒａｔｓ),他們的工作報酬和福利待遇全部由國家財政支付。在恩賜制下,公務員的錄用、考核和晉升,主要決定于庇護人的個人判斷或者私人關(guān)系,而不是公務員的個人工作才干和績效。結(jié)果,政府把許多社會精英拒之門外,社會也不認為政府工作人員是精英分子。這就促進了西方文官制度的創(chuàng)立和發(fā)展。第二,考試錄用原則,任何職別、職位的公務員一律經(jīng)由公務員考試,按照擇優(yōu)錄用的原則進入公務員系統(tǒng)。第四,常任制原則,公務員的職業(yè)地位受法律保障,不與選舉的官員共進退。第六,終身制原則,公務員無過錯不得辭退,享受退休和養(yǎng)老保險。這種改革,對美國的人事管理制度改革產(chǎn)生了直接的影響,為美國解決政黨分肥制問題提供了借鑒。隨后,法國、德國、日本等都效仿英美的文官制度,建立了適合其本國情況的文官制度。泰勒()從工人的作業(yè)行為分析入手,引進了動作分解、分工協(xié)作、作業(yè)標準化和嚴格管理控制等核心概念。(2)為完成工作須提供標準化的工作環(huán)境、設備和工具。(4)凡工作失敗者便失去待遇和地位。(2)應該在工人的挑選、訓練、教育方面運用科學方法。(4)管理者和工人之間,要實行分工負責,適合于管理者的工作不要交給工人。泰勒認為這種有差別的報酬制能夠最大限度地激發(fā)人們的工作積極性。毫無疑問,泰勒主義追求的是效率,作業(yè)分解、標準化管理、績效報酬等措施都是為了提高產(chǎn)出的效率。泰勒的科學管理思想被公共管理所接受和運用,是因為它與官僚制的理念相吻合?？茖W管理在1910～1940年期間一直對公共行政起支配作用,使公共行政成為一個學術(shù)研究的領域。而且,這種影響一直延續(xù)到了當今十分流行的新公共管理,因為泰勒所強調(diào)的物質(zhì)刺激或績效工資等管理手段,如今變成了內(nèi)涵更廣泛的績效管理。這些理論要素經(jīng)由美國行政學家懷特()的系統(tǒng)化、古利克(ＬｕｔｈｅｒＧｕｌｉｃｋ)的一體化和福萊特(ＭａｒｙＰａｒｋＦｏｌｌｅｔｔ)的動態(tài)化之后,傳統(tǒng)公共行政的理論體系成了20世紀西方行政學的主導范式。在這個過程中,20世紀50年代初出現(xiàn)的決策學派西蒙(ＨｅｒｂｅｒｔＳｉ ｍｏｎ)和懷疑論者瓦爾多(ＤｗｉｇｈｔＷａｌｄｏ)之間的學術(shù)紛爭,迎來了公共行政學的范式分離、范式競爭和范式危機的階段。在那些以公共政策為主要流派的名牌大學里,公共行政學幾乎消失了。這一時期的代表人物有懷特、威羅比()、福萊特、古里克和厄威克(ＬｙｎｄａｌｌＵｒｗｉｃｋ)、巴納德()。懷特提出了建立行政學的四個基本假定:第一,行政具有共性,“行政為單一之程序,無論何處所見到之重要特征,均大體相同”。第三,行政管理是科學,是實踐的技術(shù)。威羅比在1927年出版的《公共行政學原理》是這個領域的第二本完整的教科書。福萊特的代表作有《創(chuàng)造性經(jīng)驗》(1924年)、《作為一種職業(yè)的管理》(1925年)。她是最早系統(tǒng)而深入研究行政管理人問題的學者。梅特卡夫和厄威克評論到:“她提出的思想觀念不僅超出了她所處的時代,也超過了現(xiàn)代思想家。 1937年,古里克和厄威克合編的《行政科學論文》迎來了公共行政最輝煌的時期。這七項基本職能就是計劃(Ｐｌａｎｎｉｎｇ)、組織(Ｏｒｇａｎｉｓｉｎｇ)、用人(Ｓｔａｆｆｉｎｇ)、指揮(Ｄｉｒｅｃｔｉｎｇ)、協(xié)調(diào)(Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｎｇ)、報告(Ｒｅｐｏｒｔｉｎｇ)和預算(Ｂｕｄｇｅｔ ｉｎｇ)。巴納德對公共行政的貢獻,主要是他的組織與管理理論。巴納德研究了組織的本質(zhì)、要素、構(gòu)成、非正式組織、組織平衡、權(quán)威關(guān)系、決策、管理人員職能等問題,體現(xiàn)了巴納德的系統(tǒng)理論思想。他的理論努力也可以看成是一般管理學的研
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