【正文】 向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母铩Ｔ?987年《改變政府管理:下一步行動(dòng)方案》中，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各部門分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。這些措施促使提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共部門接受市場檢驗(yàn)。 在美國，里根政府曾大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法(“最好的實(shí)踐”)引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。希一望建立以公共需求為導(dǎo)向的電子政府，為公眾提供更多獲取政府信息和服務(wù)的渠道，提高政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率。新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方國家的普遍展開，已經(jīng)改變了英、美等許多西方發(fā)達(dá)國家的政府行政架構(gòu)、管理理念和服務(wù)范式，在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，同時(shí)也增強(qiáng)了西方國家在國際社會(huì)中的競爭能力。. 1新公共管理的基本特征 新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。但新公共管理作為一種新的政府管理理論，具有以下特征。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政Ix_域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，它更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。 (非營利組織)兩大類 政府是公共管理的核心主體，但不是唯一的主體。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府自接提供。 與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。. 2新公共管理模式 隨著新公共管理在西方國家的發(fā)展，各種不同類型的“新公共管理”模式在不同國家得到發(fā)展和應(yīng)用。這四種模式及其特征分別是: 效率驅(qū)動(dòng)模式是當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。這種模式代表了將私人部門管理(工商管理)的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。解除勞動(dòng)力市場的規(guī)制，采用績效工作制以及短期聘用合同:雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式:增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)責(zé)任制:采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。20世紀(jì)前3/4世紀(jì)(1900年1975年)組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級(科層制)發(fā)展，后25年出現(xiàn)了組織發(fā)展的新趨勢，包括組織的分散化和分權(quán)、對組織靈活性的追求、脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制、日益增加的合同承包、小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這種新的組織形式以垂直整合組織形式的解體和組織靈活性的日益加強(qiáng)作為特征，大型的組織縮小規(guī)模，合同承包越來越多被采用，并分散為更具自主性的商業(yè)單位。 追求卓越模式與20世紀(jì)80年代興起的企業(yè)文化(公司文化)管理新潮相關(guān)—特別是受《公司文化》和《追求申越》兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對公共部門管理的影響。這種模式可以分為從下而上和從上而下兩種途徑。追求卓越模式的要點(diǎn)是:在由下而上的形式中，強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑:強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績效，主張分權(quán)和非中心化。 公共服務(wù)取向模式是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它賦予新型的公共部門既與以往舊的公共組織決裂，又保留明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命以合法性。 美國著名公共管理學(xué)者彼德斯在《治理的未來》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的新公共管理四種治理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。盡管目前要對這一運(yùn)動(dòng)及其所形成的“新公共管理”模式做出全面的評價(jià)為期尚早，而且人們的評價(jià)也褒貶不一。 作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，“新公共管理”實(shí)踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制(科層制)己被證明是一種過時(shí)、僵化和無效率的政府體制模式，有如奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中所說:工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn):它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下:它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。再次，政治與行政的分開在實(shí)踐中是難以做到和不現(xiàn)實(shí)的。最后，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生重大變化，公務(wù)員(文官)的永業(yè)(終身受雇)觀念己被打破，合同雇傭、臨時(shí)雇傭成為重要的用人方式。 在英國，根據(jù)費(fèi)利耶等人在《行動(dòng)中的新公共管理》一書中的說法，70年代末80年代初開始的“新公共管理”改革給英國的公共部門管理以及公共服務(wù)帶來了如下四個(gè)方面的重大變化: (1)隨著許多國有企業(yè)賣給上人和股東以及在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行大規(guī)模的私有化，公共部門己從自接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中撤離。 (3)在公共部門及公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有所值、競爭績效和成本指標(biāo)的使用、加強(qiáng)成本核算和強(qiáng)化審計(jì)系統(tǒng)的趨勢，相對績效的評估更加公開化，并受中央指導(dǎo)系統(tǒng)的嚴(yán)密控制。在美國，依據(jù)經(jīng)合組織1997年度公共管理發(fā)展報(bào)告《公共管理的問題和發(fā)展:19961997美國概況》的評估，“重塑政府”運(yùn)動(dòng)的成效主要表現(xiàn)在政府的精簡，機(jī)構(gòu)的重建，顧客至上原則的確立，市場機(jī)制的引入，以績效為基礎(chǔ)的組織的出現(xiàn)和“重塑政府”實(shí)驗(yàn)室的建立等方面。 新公共管理在西方各國日趨流行的同時(shí)，由于其內(nèi)在的缺陷或局限性，也遭受到許多批評和指責(zé)，主要有以下幾方面: (1)新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤為最終目的。因?yàn)橄鄬τ谡畞碚f，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。 (3)新公共管理強(qiáng)調(diào)對產(chǎn)出或績效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測量和評估。 (5)新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。 (7)新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。20世紀(jì)80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國的“憲章運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國家普遍實(shí)行的市場導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理。分析和研究新公共管理理論，從實(shí)際出發(fā)，有選擇地吸收和借鑒其先進(jìn)的做法和經(jīng)驗(yàn)，對于我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政改革的深化，處理好政府與市場、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系，完善宏觀調(diào)控機(jī)制，形成新的管理模式，提高政府行政效率，無論是在理論還是在實(shí)踐上都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。在全球化背景下，政府公共行政正逐步向服務(wù)行政的方向發(fā)展，政府公共部門的基本運(yùn)行方式、政府公共部門與市場和社會(huì)公眾之間關(guān)系的基本定位正在發(fā)生變化。也就是說，社會(huì)公眾成為政府服務(wù)的對象，是公共服務(wù)的“消費(fèi)者”和“顧客”:政府成為公共服務(wù)的供給者，而不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)和脫離社會(huì)的統(tǒng)治力量:政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”。正是基于這種發(fā)展趨勢，成本與效率觀念、績效管理、顧客至上、在政府公共部門和管理中引入競爭與市場機(jī)制等措施為當(dāng)今世界各國普遍采用。目前我國政府公共行政在很大程度上仍處在傳統(tǒng)階段，全球化和改革開放使我國正逐步和世界融為一體，政府公共行政面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。 ，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要 由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是目前我國公共管理所處的最主要國內(nèi)環(huán)境。政府包攬一切，權(quán)力延伸到社會(huì)的每一個(gè)角落，政府管了許多“不該管、管不好、管不了”的事。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的根本轉(zhuǎn)變，客觀上要求我們必須打破傳統(tǒng)的行政管理體制，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新的公共行政架構(gòu)。我們必須跳出政府自身，站在整個(gè)社會(huì)的高度，重新對政府進(jìn)行全方位的審視，借鑒新公共管理思想，把握公共行政發(fā)展的客觀規(guī)律，重新界定政府的角色，重新設(shè)置政府的職能，重新設(shè)計(jì)政府的運(yùn)行機(jī)制。長期以來，我國政府公共行政部門一直被機(jī)構(gòu)臃腫、隊(duì)伍龐大、效率低下、財(cái)政危機(jī)、官員腐敗等問題所困擾。20世紀(jì)90年代提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，對行政改革提出了新的要求，也為其注入了新的動(dòng)力。我國公共行政中仍然存在著許多和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題，諸如:在行政觀念上，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)所要求的服務(wù)行政的理念尚未真正形成:在政府角色和行政組織內(nèi)部的相互關(guān)系上，政府與企業(yè)、市場、社會(huì)公眾之間關(guān)系的制度還沒有完全建立，政府行政組織內(nèi)部在機(jī)構(gòu)設(shè)置、層級劃分、分上協(xié)作、溝通方式、職能范圍等方面也還存在著諸多的問題:在行政立法上，存在片面追求法律工具性價(jià)值的現(xiàn)象，也就是說只把行政法規(guī)看著是政府管理的上具，而忽視了法是人民群眾利益和意志的體現(xiàn)，導(dǎo)致一些地方或部門以行政立法的形式將自身利益合法化:在行政執(zhí)行上，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和執(zhí)法不公的現(xiàn)象普遍存在，特別是一些政府行政部門、政府經(jīng)濟(jì)管理部門和壟斷性行業(yè)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，利用職權(quán)或行業(yè)壟斷地位助長權(quán)力進(jìn)入市場和權(quán)力商品化，進(jìn)而產(chǎn)生了以尋租為典型特征的“權(quán)錢交易”:在人事行政上，以客觀、公平、公正和能力競爭為特征的人才選拔錄用機(jī)制、績效管理與評估機(jī)制、晉升機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制尚未形成:在行政監(jiān)督上，機(jī)制乏力，渠道不暢，導(dǎo)致了監(jiān)督職能弱化，導(dǎo)致了對主要領(lǐng)導(dǎo)失去監(jiān)督，也導(dǎo)致了“上有政策、下有對策”:在財(cái)政預(yù)算上，由于政府隊(duì)伍龐大，直接管理的事務(wù)太多，加上財(cái)政預(yù)算制度不合理，政府預(yù)算的蛋糕越做越大，只講投入不講效果的官僚行為(如盲目的經(jīng)濟(jì)投資、各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)、形象工程等)直接導(dǎo)致了政府資源的巨大浪費(fèi)，也導(dǎo)致了許多地方政府，特別是鄉(xiāng)級政府債臺(tái)高筑。為了解決這些問題，新公共管理提出了許多對策性措施，如精簡機(jī)構(gòu)、削減政府職能、放寬規(guī)制、政府業(yè)務(wù)合同出租、公共服務(wù)社區(qū)化等，這些措施在實(shí)踐中的運(yùn)用包含著“政府公共政策化”(制定政策和執(zhí)行政策分離)和“公共管理社會(huì)化”(政府之外的其它社會(huì)組織參與公共管理)的趨勢。. 2新公共管理的借鑒 目前我國的行政體制改革正處在關(guān)鍵時(shí)期，如何調(diào)整思路，解決公共行政中的諸多病疾，推進(jìn)改革的不斷深入是我們必須思考的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題。否則我們就會(huì)陷入就機(jī)構(gòu)改革機(jī)構(gòu)，就體制改革體制，很難從全局出發(fā)，對公共行政進(jìn)行總體的戰(zhàn)略性設(shè)計(jì)。新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢。因而以市場化為導(dǎo)向的西方國家公共行政改革的理論與實(shí)踐，對我國行政管理的理論和實(shí)踐具有一定的借鑒作用。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。 ，向注重實(shí)際上作績效，特別是顧客(社會(huì)公眾)的滿意程度方向發(fā)展 這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題:我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。 最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。. 3新公共管理對完善義務(wù)教育管理的啟示 我國目前處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，義務(wù)教育面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。使義務(wù)教育管理的視野更加開闊，思路更加清晰，目標(biāo)更加明確?；仡櫠嗄甑牧x務(wù)教育改革歷史，各部門在這過程中，不斷變換角色，有時(shí)充當(dāng)管理者的角色—“掌舵”，有時(shí)卻是市場行為參與者的角色—“劃槳”。 義務(wù)教育作為純公共產(chǎn)品，改變政府壟斷公共物品的供給的局面，增強(qiáng)政府的“管理”和“服務(wù)”意識(shí)，重塑政府與義務(wù)教育享受者的關(guān)系，加大體制的創(chuàng)新力度，在普及義務(wù)教育的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的全民化、公平化，從而使整個(gè)社會(huì)的從中受益。由于公共產(chǎn)品的正外部性和“搭便車”現(xiàn)象，個(gè)人不愿意為公共產(chǎn)品承擔(dān)責(zé)任，造成“公共地悲劇”。我們不能因?yàn)檎谔峁┝x務(wù)教育產(chǎn)品方面效率低下，也不能因?yàn)橐敫偁帣C(jī)制而否定政府對義務(wù)教育的責(zé)任。在義務(wù)教育方面，西方發(fā)達(dá)國家中央政府一般都是基礎(chǔ)教育投入的重要支持力量。即使是在美國、德國、加拿大、瑞士等國，中央投入基礎(chǔ)教育也占有一定比重，大約是3%10%。 我國從1986年開始實(shí)行義務(wù)教育，各級政府為此做了大量的上作，所取得的巨大成就是有目共睹的。第二章 教育屬性與義務(wù)教育發(fā)展 教育是一項(xiàng)占老的社會(huì)韋業(yè)，源遠(yuǎn)流長。隨著教育實(shí)踐的深入，人們對教育的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。要促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展，必須在新公共管理理論的指導(dǎo)下，從教育屬性出發(fā)，把握中外義務(wù)教育發(fā)展脈絡(luò)，從中發(fā)現(xiàn)問題，并采取相應(yīng)的對策措施，引入競爭機(jī)制，打破公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的壟