有關(guān)土地市場(chǎng)構(gòu)建國(guó)家民事主體制度的思考-在線瀏覽
2025-06-05 08:09本頁(yè)面
【正文】 務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作”。事實(shí)上，法律關(guān)于土地行政部門監(jiān)管職能的規(guī)定恰好阻隔了代表內(nèi)容的延續(xù)。國(guó)務(wù)院的代表內(nèi)容和國(guó)務(wù)院所屬部門的管理、監(jiān)督職能，出自于同一立法主體的同時(shí)規(guī)定。其次，監(jiān)管部門行使的是權(quán)力而不是權(quán)利。對(duì)土地的管理和監(jiān)督是政府行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力職能，“政府監(jiān)管的思想是針對(duì)市場(chǎng)不總是平穩(wěn)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，糾正市場(chǎng)的不公平”。最后，法律從整體上強(qiáng)調(diào)了部門主體的行政性。這樣看來，法律對(duì)土地行政部門的授權(quán)根本不存在民事性質(zhì)，國(guó)務(wù)院代表的所有權(quán)內(nèi)容仍然處于斷層，則具體行使所有權(quán)的民事主體缺位。 無奈之下，讓法定的行政監(jiān)管部門錯(cuò)位行使所有權(quán)內(nèi)容。該規(guī)定第2條明確：市縣人民政府土地行政主管部門為國(guó)有土地出讓人；第20條明確：出讓人與中標(biāo)人、競(jìng)得人簽訂成交確認(rèn)書，具有合同效力。問題是出讓人，即合同的一方當(dāng)事人始終不是平等的市場(chǎng)主體，而是法定的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)。由行政主體為出讓人的“招拍掛”方式，根本沒有填補(bǔ)國(guó)有土地行使主體的缺位，倒是行政主體使用民事方式造成了主體錯(cuò)位。 由負(fù)責(zé)行政監(jiān)管的行政主體“提著”國(guó)有土地到市場(chǎng)上出讓，因行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)需求信息和價(jià)格信號(hào)反映遲滯，不可能根據(jù)變化的市場(chǎng)狀況和價(jià)格導(dǎo)向決定資源的配置。一些腐敗大要案件，發(fā)自國(guó)有土地的出讓，雖然出讓時(shí)采用“招拍掛”方式，但由于被行政主體掌握民事方式而很容易異化，異化了的“招拍掛”成為一種游戲而已。法律和規(guī)章規(guī)定政府所屬的土地行政主管部門以出讓人的資格分配土地，則地方政府自然有了命令所屬部門行使土地交易權(quán)的法律依據(jù)，似乎強(qiáng)制性出讓土地具有“依法行政”的外殼；地方政府出讓土地，雖然在微觀運(yùn)作上不需要關(guān)注理性經(jīng)濟(jì)人的利益最大化，但在宏觀的整體區(qū)域范圍內(nèi)，地方政府又是作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人積極投身于市場(chǎng)中追逐利益，出現(xiàn)了以地方區(qū)域?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)主體的政府間競(jìng)爭(zhēng)。這一現(xiàn)實(shí)為地方政府通過行政公權(quán)力“挾持”民事私權(quán)利來謀取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的政績(jī)提供了契機(jī)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的代價(jià)，“許多學(xué)者對(duì)此提出了自己的分析觀點(diǎn)，其中地方政府間競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的觀點(diǎn)比較符合中國(guó)的實(shí)際”。對(duì)于市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)本身是一種天然的制約和平衡的制度，而市場(chǎng)主體地位平等是維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的核心和基礎(chǔ)。土地市場(chǎng)中的主體有國(guó)家、地方政府、集體組織、承包經(jīng)營(yíng)戶、工商和個(gè)人等多種類型，其中的國(guó)家和地方政府的權(quán)力主體參與市場(chǎng)交易時(shí)屬特殊主體，比普通主體有更 多的特權(quán)，甚至是強(qiáng)權(quán)。事實(shí)上也是如此，長(zhǎng)期以來，地方政府壟斷地方土地出讓的一級(jí)市場(chǎng)，幾乎排斥了其他人的交易權(quán)利，制約了市場(chǎng)交易主體的形成。政府壟斷了城市建設(shè)用地使用權(quán)的全部客體，必然成為土地市場(chǎng)的進(jìn)入壁壘。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)加速了政府壟斷，地方政府的壟斷推進(jìn)了區(qū)域內(nèi)政府間競(jìng)爭(zhēng)，兩者循環(huán)遞進(jìn)，最終成為統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的主要障礙。三、讓國(guó)有民事主體獨(dú)立是排除市場(chǎng)進(jìn)入障礙的突破口雙向失靈發(fā)生在合法便很不合理的法
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