國家應急管理體系建設戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：以制度建設為中心學術(shù)論文-在線瀏覽
2024-12-30 11:40本頁面
【正文】 用得很少。 針對當前在職能設計上所存在的問題，國家應急管理體系建設應當實行一個全過程管理的運作模式，把事前預防、事后處理、善后評估納入應急管理工作范疇，實現(xiàn)關(guān)口前移，從事后被動型到事前主導型轉(zhuǎn)變。 三、從垂直控制到重心下移：關(guān)于縱向政府間關(guān)系 改變中央與地方權(quán)責不對稱的制度現(xiàn)實，對各級政府在應急管理工作中的權(quán)責要作制度化的規(guī)定，把全國應急管理工作的重心下移，實行屬地管理、地方負責的原則，賦予地方在應急管理中對稱的權(quán)力與責任，使地方有充分的激勵把事態(tài)控制在基層。為此，目前發(fā)達國家一般都建立于國家級和地方級的常規(guī)應急管理組織機構(gòu)，注重部門之間、國家與地方之間的協(xié)調(diào)應對。例如，1994年，俄羅斯設立聯(lián)邦緊急事務部，負責整個聯(lián)邦自然和人為災害應急救援統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，工作成果直接對總統(tǒng)負責。1961年，日本設置中央救災委員會作為全國綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，下設24個中央的省和廳作為指定行政機關(guān)以具體安排救災事務，同時下設60個包括日本銀行和日本電信電話公司以及運輸與電力等重要的公司或事業(yè)單位具體安排和貫徹救災行動計劃。一方面，在對各類突發(fā)公共事件進行響應的過程中，地方虛報、瞞報、漏報、延報等現(xiàn)象頻頻發(fā)生，變通、捂蓋子、欺上瞞下等虛假治理在一定程度上、一定范圍內(nèi)已成為地方的普遍選擇。由于在實踐中對突發(fā)公共事件分級響應規(guī)定有難度，由此導致地方在突發(fā)公共事件發(fā)生后可能輕易將矛盾上交給上級，以規(guī)避因?qū)ν话l(fā)公共事件處置不當所必須承擔的責任和風險，由此人為地增加了應急管理工作的運行環(huán)節(jié)。 中國應急管理過程中中央與地方關(guān)系悖論的根源，在于改革開放以來中央與地方之間非制度化的分權(quán)，使得中央與地方之間權(quán)限模糊，在制度上形成諸多灰色地帶，使得中央與地方之間表現(xiàn)出非對稱的相互依存關(guān)系。從中央對地方的控制來看，中國分權(quán)中的法寶是縱向的干部管理體系。因此，地方官員的晉升在很大程度上受制于上級的考察和測評，政績合法性主導下的地方干部考核制度是影響地方治理選擇的重要體制性原因。 雖然壓力型體制保證了中央對地方的基本控制，但隨著改革開放以來利益的分化，中央與地方關(guān)系既有基本層面的一致，又不能忽視地方政府的利益主格性。隨著改革過程中行政分權(quán)的實行和地方政府權(quán)力的擴張，在地方政府積極推動本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的過程中，地方利益的迅速擴展，又使地方政府不可避免地越來越傾向于倚重和代表地方。換言之，國家還沒有高度的制度化，看似強大，但制度卻很脆弱。地方在責任與權(quán)力、利益上嚴重不對稱，使得他們往往不能完全按上級的意圖來執(zhí)行政策，而是不得不作變通處理。 中央與地方之間非對稱的權(quán)責關(guān)系，政府的內(nèi)部決策體系不透明以及對突發(fā)公共事件信息類型的嚴格劃分，會導致高層決策者無法獲得完整的信息，甚至有時是已扭曲的信息。要從制度上明確中央與地方在應急管理中的事權(quán)和財權(quán)，清晰地規(guī)定雙方之間具有明確的責任分擔原則。重心下移的目的，是要改革傳統(tǒng)的以條為主的應急管理體制，把部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中，使地方所做的決策從傳統(tǒng)的軟決策向硬決策轉(zhuǎn)變，從而在遵循屬地管理的基礎上讓地方有激勵把矛盾和問題消化并控制在基層。 隨著當今社會突發(fā)公共事件的綜合性和超地域?qū)傩匀遮吤黠@，應急管理涉及交通、通訊、消防、信息、醫(yī)療衛(wèi)生、救援、安全、環(huán)境、軍事、能源等部門，幾乎包括了所有的政府部門。例如，1992年，美國制定了聯(lián)邦應急反應計劃(FRP，F(xiàn)ederal Response Plan)，并于1994年和2004年分別進行修訂。目前，美國應急管理機制的主要趨勢是增強部門協(xié)調(diào)，建立國土安全部等新的應急處理專業(yè)機構(gòu)。 橫向政府間關(guān)系主要指組織中同級部門之間沖突的水平協(xié)調(diào)，它包括固定協(xié)調(diào)機制和無固定協(xié)調(diào)機制兩類，其運作方式主要分三類：一是各利益相關(guān)方直接通過會議進行協(xié)商；二是通過成立機構(gòu)委員會進行協(xié)調(diào)；三是制定標準化的決策程序進行協(xié)調(diào)。由于政府是基于職能劃分部門，按照部門為單位進行考核和實行激勵，這就容易造成政府內(nèi)部各個部門在工作中不是從政府全局的角度考慮問題，而是片面追求本部門的利益和短期利益，孤立地評價部門業(yè)績，造成政府信息流的扭曲和變形，導致各部門無法整合各種現(xiàn)有的應急資源，從而影響政府應急管理的效率。在當前政府各職能部門協(xié)同進行應急管理的職能尚未明晰的情況下，部門成員容易從自己所管轄單位、部門的角度出發(fā)考慮問題，結(jié)果致使政府的戰(zhàn)略決策行動變成了各下屬機構(gòu)和部門領導人之間爭奪資源或權(quán)力的過程，結(jié)果撞車現(xiàn)象頻頻發(fā)生，出現(xiàn)相互推諉或相互拆臺的情況，直接導致政府整體功能的弱化。2003年3月底4月上中旬，由于北京地區(qū)醫(yī)療體系形成中央、地方、軍隊、武警四大部門條塊分割、相互獨立、互不管轄，導致政府第二次喪失控制SARS疫情從廣東向全國傳播的良機。改革開放以來，中國政府的決策過程以集體決策、追求共識為特征。在單一制的雙重從屬制下，政治體系中部門管理的條條和地方管理的塊塊職能交錯，塊塊壓條條。政府內(nèi)部權(quán)威的分散化意味著，在政府每一層級的決策過程中，有關(guān)各方都需要付出
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