【正文】 對人合法權(quán)益的損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法彌補(bǔ)相對人損失的一種補(bǔ)償性具體行政行為?！? [3] 日本學(xué)者認(rèn)為，“行政補(bǔ)償是指行政主體 (主要是國家行政機(jī)關(guān) )管理國家和社會公共事務(wù)過程中的合法行為，使本不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益遭受特 別損失，國家基于當(dāng)事人事前的協(xié)商一致，以公平合理為原則，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，從經(jīng)濟(jì)上、生活上、或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)倪^程或者制度。 ” [5] 從以上幾個(gè)定義中，可以看出的是，學(xué)者的觀點(diǎn)盡管有所差異，各有側(cè)重，但學(xué)術(shù)界對行政補(bǔ)償?shù)睦斫鈪s是基本一致的。有的學(xué)者把行政補(bǔ)償主體限于行政機(jī)關(guān)，其代表人物有雄文釗、李敖、夏軍等；有的學(xué)者（如王太高先生等）卻把主體范圍限定為行政主體，包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；有的學(xué)者（如張載宇先生 )認(rèn)為應(yīng)當(dāng)泛指國家機(jī)關(guān)，甚至包括公共團(tuán)體。行政補(bǔ)償與國家補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵與外延是不相同的，正如行政賠償與國家賠償?shù)膬?nèi)涵 與外延一樣，國家賠償不僅包括行政賠償而且包括司法賠償。所以，行政補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍應(yīng)當(dāng)限定于行政主體及其工作人員。有學(xué)者認(rèn)為原因行為僅包括行政主體行使公權(quán)力的行為?！? [6]也有學(xué)者認(rèn)為這種行為不應(yīng)局限于行政行為，只要是行政主體為了公共利益而實(shí)施的一切合法行為 ，均可能成為行政補(bǔ)償?shù)脑颉? 再次，應(yīng)當(dāng)明確行政補(bǔ)償?shù)墓窈戏?quán)益的外延。如我國臺灣學(xué)者李建良先生稱“行政補(bǔ)償為行政法上的損失補(bǔ)償，是指行政基于公共利益的目的，合法實(shí)施公權(quán)力，致人民之生命、身體或財(cái)產(chǎn)遭受損失，而由國家予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫?。但是，隨著社會的發(fā)展，其它的基本權(quán)利也應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶?。從上述學(xué)者對行政補(bǔ)償?shù)母拍钏鞯年U述來看，大多數(shù)學(xué)者將行政補(bǔ)償?shù)姆绞骄窒抻诮疱X給付。 基于以上考慮，筆者認(rèn)為對行政補(bǔ)償應(yīng)該做出以下界定：行政補(bǔ)償是指行政主體及工作人員基于公共利益的需要，由于管理國家和社會公共事務(wù)的合法行為以及其附隨效果或公民的無因管理等行為，致使特定的公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受特別犧牲，根據(jù)公平負(fù)擔(dān)和平等的原則，由行政主體對其經(jīng)濟(jì)損失給予金錢補(bǔ)償或者在生活上或工作安置上等諸多方面給予妥善照顧的行為 。它是行政補(bǔ)償責(zé)任是否成立的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，是審判人員或行政裁決人員解決行政補(bǔ)償糾紛案件的基礎(chǔ)。 當(dāng)前，由于國內(nèi)外學(xué)者對行政補(bǔ)償?shù)母拍钆c性質(zhì)看法還不完全相同，故對行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件所包括的方面也是見仁見智?！? [8] 有些學(xué)者認(rèn)為，行政補(bǔ)償構(gòu)成要件包括“合法行為導(dǎo)致的損失、用于公共目的、特別損失”三個(gè) 方面 ?！靶袨橹黧w即引起行政補(bǔ)償行為的主體，它是構(gòu)成行政補(bǔ)償責(zé)任的必要條件之一。 第二，行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨楸仨毷浅鲇诠怖嬷康?。這里的公共利益是指由私人利益所組成的全社會共同的利益，是為社會全體成員或多數(shù)人所享有的利益，它關(guān)注的是社會整體的穩(wěn)定和發(fā)展，并代表著共同的、長遠(yuǎn)的私人利益。這一構(gòu)成要件要求行政補(bǔ)償必須為公務(wù)員行政上之合法行為，若為公務(wù)員違法之行為，則發(fā)生損害賠償問題。對于執(zhí)行公務(wù)行為的 范圍大小和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，國外有兩種認(rèn)識：一是主觀標(biāo)準(zhǔn)，盛行于英美等國，即以雇用人的意思為判斷標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行公務(wù)的范圍也僅限于雇傭人命令受雇人辦理 4 的事項(xiàng)范圍。目前學(xué)術(shù)界大都傾向于采用客觀標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定執(zhí)行公務(wù)行為的范圍，因?yàn)榭陀^標(biāo)準(zhǔn)與主觀標(biāo)準(zhǔn)相比，強(qiáng)調(diào)外觀形式與執(zhí)行公務(wù)的聯(lián)系，從而拓寬了執(zhí)行公務(wù)行為的范圍，有利于行政相對人的合法權(quán)益的保護(hù)與救濟(jì) 第四，引起補(bǔ)償?shù)膿p失必須是行為主體合法執(zhí)行公務(wù)的行 為所造成，即行政主體行為與特別損失之間存在因果關(guān)系，其中合法行為是原因，損失是結(jié)果。理論上對因果關(guān)系的認(rèn)定，存在著如條件說、原因說、因果關(guān)系說、必然因果關(guān)系說、直接因果關(guān)系說等不同學(xué)說，但直接因果關(guān)系說逐漸成為最具代表性的學(xué)說。 二、我國行政補(bǔ)償制度的缺陷及其完善的必要性 我國行政補(bǔ)償制度產(chǎn)生時(shí)間雖然較晚，但較之于其他行政法制度而言卻有著較長的歷史，是一門建 立較早的行政法律制度，而且半個(gè)多世紀(jì)以來的實(shí)踐 ,取得了不少成就，也積累了大量豐富的經(jīng)驗(yàn)。 （一）我國行政補(bǔ)償制度的缺陷 1． 我國行政補(bǔ)償制度的立法缺陷 （ 1）憲法中行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t不明確 “法律的基本原則，對于每一項(xiàng)法律制度來說，都是必不可少的，它有助于該法律制度的統(tǒng)一，有助于準(zhǔn)確地適用和理解法律條文，更重要的是它 可以克服具體法律條文的局限性。因此許多國家均在憲法層面上對行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出規(guī)定。雖然 2020年修正的《憲法》對行政補(bǔ)償做出了規(guī)定，但仍未對行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t予以明確的規(guī)定。我國有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定一般都散見于各種單行法律 、法規(guī)之中。如因合法行政行為對人身權(quán)的損害賠償，現(xiàn)行立法就未涉及。 2．我國行政補(bǔ)償制度的執(zhí)法缺陷 （ 1）對行政補(bǔ)償缺乏有效的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)在行政補(bǔ)償中具有雙重身份，既是行政補(bǔ)償規(guī)范的制定者，也是行政補(bǔ)償?shù)闹黧w。這樣，行政機(jī)關(guān)在行政補(bǔ)償當(dāng)中居于絕對的主導(dǎo)地位，行政相對人處于絕對的弱勢地位。 （ 2）行政補(bǔ)償執(zhí)法程序混亂。沒有正當(dāng)程序，政府權(quán)力的濫用就不會遇到任何障礙，一切法定權(quán)利都將因其不可操作性而變得毫無意義。 3．我國行政補(bǔ)償制度的司法缺陷 （ 1）對行政補(bǔ)償司法救濟(jì)不力。當(dāng)受害人與行政主體就行政補(bǔ)償而產(chǎn)生糾紛時(shí)，若無相應(yīng)的救濟(jì)途徑予以保障，受害人的合法權(quán)益就得不到切實(shí)有效的保障。在我國，獲得行政補(bǔ)償是公民、法人以及其他組織的一項(xiàng)權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)生活中這項(xiàng)權(quán)利卻常常救濟(jì)無門?，F(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》也沒有明確規(guī)定行政補(bǔ)償糾紛是否可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。行政補(bǔ)償與行政賠償理論上的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)在于行政機(jī)關(guān)的行為 是否合法，行為人是否有過錯(cuò)。但在法律適用的過程中，仍然存在二者的交叉與混淆，在合法行為與違法行為共同作用使行政相對人的合法權(quán)益受到損害的情況下，此時(shí)行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)慕缦薏⒉皇呛芮宄? （二）我國完善行政補(bǔ)償制度的必要性 行政補(bǔ)償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項(xiàng)重 要內(nèi)容，它根源于憲法上對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，是一種權(quán)益保障與利益平衡的制度，它對于保護(hù)私人權(quán)益，維護(hù)社會公正，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都有著非常重要的意義，而且我國的行政補(bǔ)償制度仍存在很多缺陷。 首先，完善行政補(bǔ)償制度是保護(hù)人權(quán)，建設(shè)社會主義法治國家的需要。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。一個(gè)國家，對于公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)因政府行為受到的損害，如果政府只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導(dǎo)致的損失予以補(bǔ)償，那么其對人權(quán)的保障顯然是不完善的?！靶姓鄬θ藱?quán)益因社會公益而受到損害有兩種情況 :一是相對人自己主動協(xié)助公務(wù)或見義勇為而導(dǎo)致的損害；二是因行政主體的行政行為而被動受害。由于我國目前沒有行政補(bǔ)償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，故因此而引發(fā)的社會矛盾和糾紛是經(jīng)常發(fā)生的。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要兩個(gè)重要條件 :一是自由；二是平等。這些