【正文】 江 蘇 西 藏 浙 江 陜 西 安 徽 甘 肅 福 建 青 海 江 西 寧 夏 山 東 新 疆 超過 10%；上海、天津 2個省份的戶均農(nóng)村宅基地面積則分別增加了%和 %。由于農(nóng)戶小型化的影響，我國農(nóng)戶的數(shù)量 不斷增加，而規(guī)模不斷減少。 7 在農(nóng)戶數(shù)量不斷增加和農(nóng)戶規(guī)模不斷減少的共同作用下，總體上戶均宅基地面積呈現(xiàn)出大幅下降的趨勢。南部的戶均宅基地面積為 ，遠遠低于北部的 。 造成戶均宅基地面積差異的因素較多，風俗習慣和農(nóng)村住宅形式是其中兩個主要的因素。東北地區(qū)農(nóng)村住宅的典型特點是前、后院形式的農(nóng)村住宅設計，這種形式的農(nóng)村住宅設計既滿足了當?shù)剞r(nóng)村住宅生產(chǎn)與生活兼具（東北地區(qū)農(nóng)戶喜歡在農(nóng)村宅 基地里大量種植蔬菜以滿足自身需求）的要求，也客觀上造成了農(nóng)村宅基地面積的偏大。新疆和寧夏的戶農(nóng)村宅基地也由于民族風俗習慣的原因而普遍較大。 表 3 1996～ 2021 年各省份戶均宅基地面積的變化 省 份 戶均宅基地面積 變化率 省 份 戶均宅基地面積 變化率 8 （ 平方米 /戶） （ %） （ 平方米 /戶） （ %） 1996 年 2021 年 1996 年 2021 年 全國 河南 北京 湖北 天津 湖南 河北 廣東 山西 廣西 內蒙 海南 遼寧 重慶 吉林 四川 黑龍江 貴州 上海 云南 江蘇 西藏 浙江 陜西 安徽 甘肅 福建 青海 江西 寧夏 山東 新疆 （三） 宅基地容積率現(xiàn)狀 農(nóng)村宅基地的容積率定義為農(nóng)村住宅內部總建筑面積與用地面積的比率，即：農(nóng)村住宅容積率 =人均農(nóng)村住宅面積 /人均農(nóng)村宅基地面積。東、中、西、東北部的農(nóng)村宅基地容積率分別提高了 %、 %、 %和%，東部地區(qū)提高得較快，西部地區(qū)提高得較慢，東北部地區(qū) 9 則出現(xiàn)了 下降。各省 （區(qū)、市） 中，福建、四川、浙江、北京、江西等省份的農(nóng)村宅基地容積率增加的比較快，增幅分別達到了%、 %、 %和 %；青海、甘肅、新疆、云南、內蒙古、西藏、寧夏、黑龍江、吉林和廣東 10 個省份的農(nóng)村宅基地容積率則呈現(xiàn)出減少的趨勢。農(nóng)村住宅的樓 房 化同時也帶來了農(nóng)村宅基地容積率的不斷增加。 4大區(qū)域之中，東、中、西、東北部的農(nóng)村宅基地容積率分別為 、 、 ，呈現(xiàn)出東高、東北部低的特點；南、北部的農(nóng)村宅基地容積率分別為 ，呈現(xiàn)出南高北低的特點。由于風俗習慣的原因，我國南部地區(qū)，農(nóng)民多樓居，農(nóng)村宅基地的容積率也要遠高于北方。戶均農(nóng)村宅基地面積較大省份的農(nóng)村 宅基地容積率一般較低。各?。▍^(qū)、市）中，浙江、上海和福建 3 個?。ㄊ校┪挥谥袊鴸|、南部省份的農(nóng)村宅基地容積率較大，分別達到了 、 。進一步促進農(nóng)村宅基地的節(jié)約集約用地，應促使有條件區(qū)域的農(nóng)村住宅由平房向樓房較變。 （四） 農(nóng)村宅基地的組成分析 1. 農(nóng)村 宅 基地利用結構的劃定 根據(jù)農(nóng)村宅基地實際利用 情況， 現(xiàn)將農(nóng)村宅基地劃分 5 個一級地類和 19 個二級地類（表 5） 表 5 農(nóng)村宅基地用地組成 一級地類 二級地類 主房 臥房 客廳 雜物堆放 放農(nóng)具 放糧食 儲煤或薪柴 設施 鍋爐房 餐廳 廚房 廁所 畜舍 羊圈、雞圈、鴨圈、鵝圈、豬圈、狗棚、牛棚、驢棚、馬棚 空白宅基地 無利用土地 2． 農(nóng)村宅基地用地 組成特點 根據(jù) 調查表明 （表 6） ，第一 是 農(nóng)村宅基地的用地構成空白宅基地平均達到了 %。第三是設施用地，約為 %；第四為雜物堆房用地，平均為 %；第五比例最小的為牲畜圈舍用地，僅為 %，也有相對 12 比例大的）。各省 （區(qū)、市） 審批宅基地考慮的因素也各不相同，歸納起來大概可 分為 區(qū)位 (遠近郊 )、地形 (平原 /山地 )、是否在規(guī) 劃區(qū)內、耕地面積、占地來源 5個部分。 表 7 不同省 （區(qū)、市） 農(nóng)村宅基地的審批規(guī)定 省份 審批單位 審 批 因 素 戶 人 區(qū)位 (遠近郊 ) 地形 (平原 /山地 ) 規(guī)劃區(qū) 耕地面積 占地來源 北京 是 是 天津 是 是 是 河北 是 是 山西 是 是 內蒙古 是 是 是 遼寧 是 是 是 吉林 是 是 是 黑龍江 是 是 上海 是 是 江蘇 是 是 浙江 是 是 安徽 是 是 是 是 福建 是 是 是 江西 是 是 山東 是 是 是 是 是 是 河南 是 是 是 是 是 是 湖北 是 是 湖南 是 是 廣東 是 是 是 廣西 是 是 是 海南 是 14 重慶 是 是 四川 是 是 是 貴州 是 是 是 是 云南 是 是 是 是 西藏 是 陜西 是 是 是 甘肅 是 是 青海 是 是 是 寧夏 是 是 新疆 是 是 （ 二 ） 農(nóng)村宅基地面積的標準值 各省農(nóng)村宅基地的標準值不是固定 的，一般由 1 至 5 個標準值組成 (表 )?？傮w來說，南方的宅基地標準值普遍高于北方，西部高于東部和中部，少數(shù)民族自治區(qū)高于非少數(shù)民族自治區(qū)。 這里主要從宅基地所有權與使用權的變遷角度，主要劃分為三個階段。 1954 年《憲法》第八條規(guī)定“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權和其他生產(chǎn)資料所有權”，這階段廢除了封建土地產(chǎn)權制度，建立了受法律保護的農(nóng)民土地私有制、宅基地可以自由流轉、宅基地所有權與房屋所有權一體化等核心的宅基地制度。 從農(nóng)業(yè)合作化 包括從初級社 開始，農(nóng)民所有的一切土地包括農(nóng)民宅基地都轉變?yōu)楹献魃?、生產(chǎn)隊即 集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度，人民公社徹底消滅了農(nóng)村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基地”的土地集體所有制。 1962 年中央中央八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》又稱《農(nóng)業(yè)六十條》規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權與使用權分離，其所有權歸生產(chǎn)隊，使用權 歸社員； 1963年 3月 20日《中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充的通知》中明確指出，宅基地歸農(nóng)戶長期使用，其附著物屬社員所有，如《 1982年憲法》、《村鎮(zhèn)建 房用地管理條例》（ 1982 年）、《村鎮(zhèn)建設管理暫時規(guī)定》（ 1985年）、《國務院關于制止買賣、租賃土地的通知》（ 1983年）等。這時期構建了我國宅基地使用權制度的基本框架，并形成了農(nóng)村個人住房所有權和宅基地使用權相結合的產(chǎn)權結構。 1988年《土地管理法實施條例》、 2021 年《土地管理法》， 2021年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、 2021年《國土資源部關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》等政策的配合，農(nóng)村宅基地制度的核心已經(jīng)轉化為：宅基地集體所有，城市宅基地屬于國家所有；農(nóng)民無償取得宅基地， 并無限期使用；宅基地取得與在宅基地上建房有限定標準；需依法申請；宅基地使用權與房屋所有權一體化；只有在國土資源部批準的“掛鉤”試點區(qū)內，包括宅基地在內的農(nóng)民集體建設用地使用權才能進行嚴格限制下流轉。 使用權則是經(jīng)歷了從自由流轉到不得流轉，再到現(xiàn)在的局部可流轉 。 （一） 現(xiàn)存宅基地流轉的典型模式 1. 浙江省農(nóng)村宅基地流轉模式 浙江省農(nóng)村宅基地流轉具有代表性的是義烏市模式和嘉興模式。 嘉興市模式采取“兩分兩換”的流轉辦法 （具體見后附件 ） ，即把農(nóng)村宅基地與 承 包地分開，搬遷與土地流轉分開，以宅基地換貨幣、換房產(chǎn)或換地方，以土地承包經(jīng)營權換租金、換股份或換社會保障；通過“兩分兩換”改革 ， 使農(nóng)民離開了宅基地和承包地 ，完 全成為城市居民，不但促進了農(nóng)村土地的整理和流轉，也改善了失地農(nóng)民的社會保障和再就業(yè)的水平。 3. 廣東省農(nóng)村宅基地流轉模式 廣東省于 2021年以政府令的形式發(fā)布了《廣東省集體建設用地 19 使用權流轉管理辦法》，集體建設用地使用權與國有土地使用權同權、同價，可以直接進入土地一級市場流轉，這是全國首個在全省進行集體建設用地流轉規(guī)范化管理的省。同時 廣東省 在流轉過程中存在的問題也較多。農(nóng)村土地交易所是開展農(nóng)村實物、指標交易兩部分：一是土地實物交易的實盤；二是指標交易的虛盤，即“地票”交易創(chuàng)新性。如天津是由政府引導農(nóng)民集體居住，宅基地變?yōu)閲型恋刂蟛拍苌鲜薪灰?，現(xiàn)并不是真正意義上的農(nóng)村宅基地自由流轉。 現(xiàn)在導致全國各地在執(zhí)行時各行其是，農(nóng)民合法的土地權益無法得到充分保障。 傳統(tǒng)的計劃手段仍舊在農(nóng)村宅基地流轉中起著主導作用，流轉機制的建設落后于市場經(jīng)濟的發(fā)展。 4. 宅基地隱性市場“小產(chǎn)權房”交易普遍 。國家要禁止宅基地流轉規(guī)定的操作中，實際很難 發(fā)揮作用。 （三） 農(nóng)村宅基地管理制度改革中要研究的關鍵問題 農(nóng)村宅基地制度改革目的是發(fā)揮農(nóng)民宅基地和房屋的財產(chǎn)功能，維護農(nóng)民的合法權益，節(jié)約集約利用土地和房產(chǎn)資源，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化和新農(nóng)村建設。其主要是宅基地管理制度上還存在幾個關鍵問題。這是當前農(nóng)村社會分化和矛盾尖銳的一個根源，也是農(nóng)村土地流失和部分農(nóng)民貧困化的一個原因。 農(nóng)民對擁有宅基地的財產(chǎn)權利和擁有住房權利的態(tài)度和認識模糊不清。其中， %的農(nóng)民認為宅基地是農(nóng)村集體所有財產(chǎn)，不能買賣；%的農(nóng)民雖然也承認宅基地是農(nóng)村集體所有財產(chǎn)， 但主張可以進行買賣；另有 %的農(nóng)民則認為宅基地為個人私有財產(chǎn)但不能買賣； %的農(nóng)民的看法為宅基地為個人私有財產(chǎn)，應該可以買賣。 農(nóng)民對宅基地和住房的財產(chǎn)關系認識不清，部分農(nóng)民對宅基地存在私有觀念。這在一定程度上制約了農(nóng)村農(nóng)民住宅和宅基地資源的更充分開發(fā)利用。這種狀況與日益增長的保護土地產(chǎn)權和規(guī)范土地流轉的客觀要求很不相適應。農(nóng)民建房違法行為屢禁不止，且有重新抬頭趨勢。農(nóng)民向集體申請宅基地可以無償取得，由此造成宅基地供應上的“大鍋飯”。 由于長期來多數(shù)地方缺乏村莊布局規(guī)劃和控制性詳規(guī)，宅基地建房用地指標少，農(nóng)村建房基本處于見縫插針，無序發(fā)展狀態(tài)。 總體來講 40%以上農(nóng)村勞動力已在二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)民收入中的 65%左右是來自二、三產(chǎn)業(yè)。隨著農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)，在城鎮(zhèn)居住成為趨勢，年青一代多數(shù)人工作、生活、讀書已完全市民化，雖在城鎮(zhèn)居住但又不愿放棄農(nóng)村宅基地房子，農(nóng)村“老齡化”、“空心化”問題日趨嚴重。農(nóng)民房屋出租活動在距離市區(qū)最近的村 莊 較為活躍。城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化速度不斷加快，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)集中。 現(xiàn)行的宅基地制度一定程度上制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移，固化了城鄉(xiāng)二元結構，擴大了城鄉(xiāng)差別。 盡管國務院和國土資源部下文件按規(guī)操作，但是 目前 還有 不少地方宅基地和房屋流轉已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場。 （ 4） 農(nóng)村宅基地制度改革滯后影響農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長 農(nóng)村宅基地制度長期滯 后于城市“房改”和土地有償使用制度改革，阻礙著農(nóng)民住房財產(chǎn)的市場流通。農(nóng)民住宅產(chǎn)權的不完整性，使農(nóng)民僅有的財富不能作為資本來運作，這影響了金融資本進入農(nóng)村。在進行宅基地產(chǎn)權調查和登記發(fā)證中，常出現(xiàn)大人帶小孩辦身份證時不足 16 歲，使權屬調查難以順利進行。 等等有許多問題需要從更深層次研究，謀劃對策和政策。一是部分村規(guī)劃深度不夠，沒有點和布局規(guī)劃，僅僅是數(shù)字規(guī)劃 ，使新農(nóng)村建設與舊村改造脫節(jié)。因此，個人建房選址具有很大的盲目性，新建住宅分散。三是沒有把舊農(nóng)村改造列入規(guī)劃。四是規(guī)劃滯后在一定程度上阻礙了拆村并點的新農(nóng)村建設，導致新農(nóng)村建設用地規(guī)模在一定程度上的失控。有規(guī)劃的村莊也沒有進行公告，村民對規(guī) 劃的了解程度不一。 （ 1） 外延擴張過度，土地利用率低。主要表現(xiàn)為：一是“線性”擴張。公路、村內道路通到哪里，農(nóng)民房就建到哪里，臨路、臨街亂搭亂建生產(chǎn)性、經(jīng)營性用房（路邊店）比較普遍，形成“馬路住宅”；二是“塊狀”擴張。 （ 2） 宅基地用地超標嚴重，一戶多宅、房