【正文】 構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置和編制的數(shù)額，組織、人事等部門負(fù)責(zé)錄用、調(diào)配、安置人員并審批人員工資，財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制部門預(yù)算、核撥或核減工資，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)辦理社會(huì)保障手續(xù)，紀(jì)檢、監(jiān)察、機(jī)構(gòu)編制部門共同負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的行為。2從割據(jù)式管理到協(xié)作式管理。編制數(shù)與實(shí)有人數(shù)常常無法一一對應(yīng)，在崗不在編人員、編外人員、混編人員進(jìn)入人們的視野。實(shí)際上，編制在當(dāng)時(shí)是一種資格或身份，是否占用編制，占用什么編制，在很大程度上與一個(gè)人的身份、地位、福利待遇等緊密相連。從機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的功能設(shè)計(jì)來看，它旨在達(dá)到以下幾個(gè)目標(biāo)：1從身份管理到崗位管理。（一）內(nèi)涵從宏觀上看，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是為了控制機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員膨脹、落實(shí)機(jī)構(gòu)編制管理方針政策而采取的一種核準(zhǔn)使用機(jī)構(gòu)編制的管理方法。有人認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是新瓶裝舊酒；有人認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是管理方法的創(chuàng)新；有人則認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域的一場革命。在法治社會(huì)尚未完全建立的情況下，在政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的模式中，這一從吏治入手加強(qiáng)政府自身建設(shè)的做法通常是積極而富有成效的。從機(jī)構(gòu)編制管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與反饋等流程來看，執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)是管住機(jī)構(gòu)編制的著力點(diǎn)；從機(jī)構(gòu)編制管理的歷史和現(xiàn)狀來看，執(zhí)行與監(jiān)督領(lǐng)域是問題的高發(fā)地帶，超編、混編、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題均發(fā)生在機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行與監(jiān)督階段；從創(chuàng)新空間來看，控制機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有人員增長是地方政府的重要職責(zé)，執(zhí)行與監(jiān)督領(lǐng)域的創(chuàng)新在地方權(quán)限范圍內(nèi)，因而有較多的創(chuàng)新空間和自主權(quán)。4政府自身建設(shè)的客觀需求。這就是政治成本?，F(xiàn)實(shí)中，隨著實(shí)有人員代數(shù)級數(shù)增加，公共部門內(nèi)部之間、部門彼此之間的關(guān)系數(shù)則呈幾何級數(shù)增加，產(chǎn)生常見的諸如公文旅行、文山會(huì)海、推諉扯皮等現(xiàn)象，這種內(nèi)部損耗帶來了無形的效率損失。此時(shí)，精簡機(jī)構(gòu)、壓縮編制尤其是實(shí)有人員的規(guī)模就成為當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)濟(jì)成本具體表現(xiàn)為政府運(yùn)行過程中的物質(zhì)耗費(fèi)。3政府運(yùn)行成本不斷增加。譬如，地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、緩解就業(yè)壓力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不得不行使自由裁量權(quán)，造成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位實(shí)有人員（即財(cái)政供養(yǎng)人員）大于經(jīng)審批的編制員額現(xiàn)象，超編、混編、混崗、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問題就隨之衍生。占用行政編制還是事業(yè)編制，表明不同的身份，分屬不同的序列，享受不同的福利待遇。2編制與實(shí)有人員脫節(jié)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的機(jī)構(gòu)編制管理承受雙重壓力：一是要完成角色轉(zhuǎn)變，努力適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求；二是要適應(yīng)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的模式。換言之，政府結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行均受市場經(jīng)濟(jì)體制的制約與影響。中國改革開放以來的巨變莫過于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，從宏觀層面看，市場經(jīng)濟(jì)是一個(gè)分散而高效的社會(huì)結(jié)構(gòu)，它要求一套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。從總體上看，它既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是機(jī)構(gòu)編制管理的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)，它還與政府改革密不可分。面對機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制這一新生事物，我們亟需從理論層面對其進(jìn)行系統(tǒng)梳理。要推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理完成市場經(jīng)濟(jì)條件下的轉(zhuǎn)型，還需要全新的路徑，即：從模糊行政控制向總量動(dòng)態(tài)控制拓展、從收放循環(huán)向結(jié)構(gòu)調(diào)整拓展、從經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理拓展、從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理拓展。第一篇：機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的管理學(xué)分析機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的管理學(xué)分析作者：劉為民 游博［摘要］機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)踐中出現(xiàn)的一個(gè)新生事物，其興起的緣由在于管理環(huán)境發(fā)生巨變、編制與實(shí)有人員脫節(jié)、政府運(yùn)行成本不斷增加、政府自身建設(shè)的客觀需求。實(shí)踐中，實(shí)名制具有豐富的內(nèi)涵和多樣化的實(shí)踐形式，也存在一系列亟需解決的問題。［關(guān)鍵詞］機(jī)構(gòu)編制；實(shí)名制；管理；轉(zhuǎn)型［中圖分類號］D0351［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］10060863（2007）03002605在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制應(yīng)時(shí)而生，為機(jī)構(gòu)編制管理跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)圈開辟了新視野。一、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制興起的緣由機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的興起，是多重因素綜合作用的產(chǎn)物。1管理環(huán)境發(fā)生巨變。就我國而言，政府一方面是市場經(jīng)濟(jì)體制的締造者與推動(dòng)者；另一方面，作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，政府無法擺脫市場經(jīng)濟(jì)體制而超然獨(dú)存。而就機(jī)構(gòu)編制管理來說，作為政府管理的重要組成部分，它最初是為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而設(shè)計(jì)并運(yùn)行的。內(nèi)外部環(huán)境的巨變，一方面迫切要求機(jī)構(gòu)編制管理摒棄傳統(tǒng)思維，隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)適；另一方面，又不能脫離政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)國情。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，編制是分配給政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位挑選、使用工作人員的依據(jù)和憑證，歸根結(jié)底，它是一種身份。市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著政府財(cái)政、人事制度的漸進(jìn)改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，因而可以在核定的機(jī)構(gòu)編制之外進(jìn)行自由裁量。這對機(jī)構(gòu)編制管理提出了挑戰(zhàn)，迫使它重新思考如何才能管住實(shí)有人員的非理性增長態(tài)勢。政府運(yùn)行既有經(jīng)濟(jì)成本，又有管理成本，還有政治成本。經(jīng)濟(jì)成本的高漲形成財(cái)政壓力甚至是負(fù)擔(dān)，使政府無法把大量財(cái)政收入真正用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。就管理成本而言，迄今為止，任何一個(gè)公共部門都無法擺脫“帕金森定律”的魔咒。在通訊高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，公共部門人員增加以及管理效率下降的負(fù)面信息和評價(jià)會(huì)快速傳輸給普通民眾，加上其它社會(huì)不公正現(xiàn)象的存在，民眾的不滿情緒就會(huì)逐漸積貯并發(fā)酵，給社會(huì)穩(wěn)定帶來相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)。正是由于經(jīng)濟(jì)成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫循著因果鏈條找尋問題形成的原因，從控制實(shí)有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。機(jī)構(gòu)編制管理是政府管理的重要組成部分，理順機(jī)構(gòu)編制管理是深化行政管理體制改革、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要一環(huán)。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制是聯(lián)系執(zhí)行和監(jiān)督的橋梁與紐帶，它把機(jī)構(gòu)、實(shí)有人員與經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制一一對應(yīng)起來，將機(jī)構(gòu)編制管理的重心從審批（即決策階段）向后位移，將管理觸角延伸，改變了機(jī)構(gòu)編制管理者長久以來扮演的被動(dòng)角色。二、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的內(nèi)涵及實(shí)踐機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制自產(chǎn)生以來，眾說紛紜，褒貶不一。那么，機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制究竟應(yīng)如何界定呢？可以從內(nèi)涵和實(shí)踐兩方面入手對其進(jìn)行剖析。實(shí)踐中，它以部門協(xié)調(diào)配合為前提，以《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》為載體，以用編制核準(zhǔn)為基本內(nèi)容，以經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制和實(shí)有機(jī)構(gòu)、人員名實(shí)對應(yīng)為目的。由于我國干部人事制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下形成的，因而與之相應(yīng)的“編制”一詞帶有濃厚的計(jì)劃配置色彩。市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，財(cái)政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權(quán)，編制之下開始出現(xiàn)實(shí)有人員的概念，對傳統(tǒng)編制管理形成了巨大沖擊。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的出現(xiàn)，就是因應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)有人員大于經(jīng)審批的編制數(shù)額現(xiàn)象，把管理從抽象的編制轉(zhuǎn)向具體的崗位和實(shí)有人員，以適應(yīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的背景轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)從身份管理到崗位管理的過渡。以管理學(xué)的角度來看，機(jī)構(gòu)編制管理是一個(gè)包含決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等順次環(huán)節(jié)的完整流程。各部門之間有明確的職能界定和權(quán)力劃分，機(jī)構(gòu)編制部門不可能涉入組織、人事、財(cái)政等部門的具體業(yè)務(wù)，但是，這些部門卻對能否真正管住、管好機(jī)構(gòu)編制發(fā)揮了重要作用。市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政、人事體制的改革導(dǎo)致各地、各部門在財(cái)政和人員管理方面有了一定的自主選擇權(quán)，這給機(jī)構(gòu)、實(shí)有人員大于經(jīng)審批的機(jī)構(gòu)、編制創(chuàng)造了可能。3從階段式管理到全程管理。正是由于這一偏重審批階段的管理模式，使機(jī)構(gòu)編制管理流程出現(xiàn)了諸多漏洞，給超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題制造了可能。在“市場經(jīng)濟(jì)＋政府主導(dǎo)”的模式中，政府職能大為擴(kuò)展，不僅肩負(fù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重任，而且有相對較大的權(quán)限來配置政府機(jī)構(gòu)、編制。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的政策設(shè)計(jì)，借助《機(jī)構(gòu)編制管理證（卡）》的載體，楔入用編核準(zhǔn)程序，力圖把靜態(tài)的編制數(shù)與動(dòng)態(tài)的實(shí)有人員一一對應(yīng)。4從柔性管理到剛性管理。機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的設(shè)計(jì)者深刻認(rèn)識到了一次性審批的機(jī)構(gòu)、編制與動(dòng)態(tài)變化的機(jī)構(gòu)、實(shí)有人員之間構(gòu)成了激烈沖突和錯(cuò)位，地方或部門有可能利用這些沖突和錯(cuò)位做文章，在監(jiān)管不力的情況下制造超編、混編、底數(shù)不清等一系列問題，使機(jī)構(gòu)編制管理陷入困境。（二）實(shí)踐近年來，針對機(jī)構(gòu)編制管理過程中出現(xiàn)的超編、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題，各地因時(shí)度勢、因地制宜，對實(shí)名制管理進(jìn)行了一系列探索和實(shí)踐，概括起來主要有以下三種類型的實(shí)名制管理模式：一是以《機(jī)構(gòu)編制管理手冊》為依托的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理模式。全國目前大約有10多個(gè)省級行政區(qū)域?qū)嵭辛诉@一管理辦法。實(shí)