對(duì)農(nóng)地再分配制度的重新認(rèn)識(shí)-展示頁(yè)
2024-09-23 02:19本頁(yè)面
【正文】 幼圓二、農(nóng)地再分配制度的決定因素分析 在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，除了中央政府的政策之外，地方政府的一系列發(fā)展經(jīng) 濟(jì)的地方政策也會(huì)對(duì)土地調(diào)整產(chǎn)生直接的影響。很明顯，這兩種調(diào)整形式對(duì)使用權(quán)穩(wěn)定的影 第 4 頁(yè) 共 16 頁(yè) 響是非常不同的。 本文力圖回答這個(gè)問(wèn)題。既然無(wú)論從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意義上還是從 中央政府的政策上來(lái)說(shuō)，土地調(diào)整都不是一個(gè)最佳的選擇，為何在各地實(shí)踐中，土地調(diào)整卻具有如此之強(qiáng)的生命力呢。同時(shí)，各地之間的差異也非常之大，河北和陜西的平均調(diào)地次數(shù)都在次左右，浙江的農(nóng)戶平均調(diào)地次數(shù)卻很低，僅為上述省份的，而湖南、安徽和 XX 省的農(nóng)戶平均調(diào)地次數(shù)則分別為次、次和 .次。從農(nóng)業(yè)部年對(duì)全國(guó)省戶的調(diào)查資料來(lái)看，曾經(jīng)調(diào)整過(guò)土地的農(nóng)戶為戶，占樣本總數(shù)的％，最多的調(diào)過(guò)次，全國(guó)平均調(diào)地次數(shù)為次。 雖然中央政府的政策方向非常明確，但是，土地調(diào)整現(xiàn)象卻沒(méi)有消失，而是像以前一樣，在地區(qū)間表現(xiàn)出極大的差異 。第二重 第 3 頁(yè) 共 16 頁(yè) 意思在年代變得非常明確，中央文件多處強(qiáng)調(diào)要 “ 大穩(wěn)定、小調(diào)整 ” ，并推介 XX 省實(shí)行的 “ 新增人口不再分配土地，死亡人口不再收回土地 ” 的所謂 “ 生不增、死不減 ” 的完全取消土地調(diào)整的政策。這里 的 “ 不變 ” 有兩重含義。年，面臨不同地區(qū)承包期將陸續(xù)到期，中央政府又首次提出了 “ 年不變 ” 的政策，年，農(nóng)業(yè)部對(duì)此政策進(jìn)行了具體的解釋，并提出了實(shí)施的意見。 針對(duì)這種情況，中國(guó)政府自上世紀(jì)年代中期以后，就開始力圖抑制土地調(diào)整，使農(nóng)民對(duì)土地有穩(wěn)定的使用權(quán)預(yù)期。其次，由于土地是農(nóng)民最為重要的生活依靠，農(nóng)民會(huì)擔(dān)心自己在下一輪土地調(diào)整中分不到地而不敢外出打工，從而影 響農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加（，）。農(nóng)民會(huì)傾向于進(jìn)行短期的、掠奪式的耕作，例如，多施化肥。 已有的研究指出，這樣的制度安排對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要有兩個(gè)不利的影響。 所謂小調(diào)整，也是村委會(huì)對(duì)農(nóng)戶之間的人 — 地關(guān)系的一種行政性調(diào)整。所謂大調(diào)整，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“ 打亂重調(diào) ” ，即不管承包期是否到期，村委會(huì)根據(jù)社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶家庭人口變化或其它原由，由村委會(huì)將所有農(nóng)戶的承包地全部打亂重新分配。大調(diào)整和小調(diào)整。許多村莊都存在著定期或者不定期 的各種形式的土地調(diào)整行為。因此，這種調(diào)整行為往往不是交易雙方的自愿行為。這種再分配制度的典型特征是：它不是一種市場(chǎng)交易制度，而是一種行政性的 “ 配給 ” 制度。 第 1 頁(yè) 共 16 頁(yè) 對(duì)農(nóng)地再分配制度的重新認(rèn)識(shí) 包產(chǎn)到戶以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)地制度實(shí)際上是一種 “ 共有私用 ”的產(chǎn)權(quán)制度。這種 “ 共有私用 ” 的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在具體的運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生了一種典型的土地制度形態(tài)，即在農(nóng)戶之間根據(jù)家庭人口變化周期性調(diào)整土地的 “ 再分配制度 ” 。由于這種再分配制度采用的是行政性調(diào)整方式，因而帶有強(qiáng)制性特點(diǎn)。在過(guò)去的二十多年里， “ 調(diào)地 ” 成了中國(guó)農(nóng)村土地制度頗具特色的、又非常流行的一個(gè)重要特征。 調(diào)地形式主要有兩種。這兩種典型的調(diào)地方式在農(nóng)民眼里是有根本區(qū)別的。這樣的調(diào)地過(guò)程，雖然不是所有的地塊與原使用者的對(duì)應(yīng)關(guān)系都發(fā)生變化，但是，所有的農(nóng)戶均將受到土地不穩(wěn)定的影響。恰恰與大調(diào)整相對(duì)，小調(diào)整是指?jìng)€(gè)別農(nóng)戶之間的 “ 多退少補(bǔ) ” ，即一定 時(shí)期后，人均土地多的農(nóng)戶將無(wú)償出讓一部分 第 2 頁(yè) 共 16 頁(yè) 承包地給人均土地少的農(nóng)戶使用。首先，由于土地不斷地進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)戶耕作的地塊就會(huì)時(shí)有變動(dòng)，理性的農(nóng)民就不會(huì)或者減少對(duì)土地的長(zhǎng)期投入，例如，減少一些農(nóng)田基本建設(shè)和農(nóng)家肥的投入。這些行為會(huì)降低土地的生產(chǎn)潛力，從而影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)（，；，）。顯然，因土地調(diào)整而產(chǎn)生的這些不利影響造成了農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的預(yù)期不穩(wěn)定。年中共中央的號(hào)文件規(guī)定 “ 承包期限為年 ” 。隨后，農(nóng)民的土地承包期 “ 年不變 ” 的規(guī)定于年寫入了新修改的《土地管理法》，這使這一基本政策具有了法律的強(qiáng)制約束力。第一重含義是指家庭承包責(zé)任制的制度不變，這種 “ 共有私用 ” 的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不變；第二重含義則是指農(nóng)戶使用的具體地塊也盡量保持不變，即土地調(diào)整不應(yīng)頻繁進(jìn)行。這些政策可以說(shuō)是對(duì)土地調(diào)整之負(fù)面影響的明確反應(yīng)。許多調(diào)查材料表明，土地調(diào)整在許多地區(qū)不但沒(méi)有消失，反而變得非常頻繁，有許多地區(qū)的土地調(diào)整頻率高達(dá)一年一次。由此可見調(diào)地行為之普遍和流行的程度。
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