【正文】 實(shí)際內(nèi)容僅僅是答復(fù)信訪人，而不能改變或撤銷信訪人投訴所針對(duì)的行政行為。 信訪工作機(jī)構(gòu)不具有直接處理行政救濟(jì)的權(quán)力是基于兩個(gè)原因：第一，信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力直接作用于有關(guān)行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力，而不是信訪人在行政救濟(jì)中所主張的權(quán)利，否則信訪工作機(jī)構(gòu)就擁有超越或取代其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)力；第二，行政復(fù)議決定具有拘束力的組織法基礎(chǔ)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，而信訪工作部門只是政府的內(nèi)設(shè)部門。信訪工作機(jī)構(gòu)作出的信訪答復(fù)大多是程序性處理行為，主要是對(duì)信訪事項(xiàng)的接收、轉(zhuǎn)送及反饋，一般沒有實(shí)體處分權(quán)。就信訪工作機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制而言，它在行政救濟(jì)程序中一般僅僅具有“軟權(quán)力”，雖然《信訪條例》賦予了它交辦權(quán)和督辦權(quán)，強(qiáng)化了它的工作力度，促進(jìn)問題的解決。信訪作為行政救濟(jì)的程序，其法律效力包括兩個(gè)層面：一個(gè)層面是信訪工作機(jī)構(gòu)行為的效力，另一個(gè)層面是整個(gè)信訪程序的效力?！笆乱鉀Q”是所有的信訪部門及其工作人員的理想目標(biāo)，它表達(dá)了信訪作為行政救濟(jì)程序的法律效力問題。綜合起來看，同樣的一個(gè)投訴請(qǐng)求，可以受理的機(jī)關(guān)包括了兩級(jí)以上信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)，在對(duì)投訴請(qǐng)求進(jìn)行解決的過程中又涉及處理機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和督辦機(jī)關(guān)。信訪事項(xiàng)的受理、處理程序具有更多的選擇性：信訪工作機(jī)構(gòu)既可以轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)，又可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府決定，還可以直接交由有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)辦理，另外，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)以外的行政機(jī)關(guān)可以直接受理信訪人提出的屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)內(nèi)的信訪事項(xiàng)。但是，它沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出處理意見的程序。 周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2006年第1期，第42頁。行政復(fù)議和信訪雖然都屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，但前者的糾紛解決程序基本上仿照了司法程序，具有“準(zhǔn)司法化”的色彩。行政復(fù)議的步驟包括申請(qǐng)、受理、審理、決定、執(zhí)行等等，每一個(gè)階段環(huán)環(huán)相扣，并均設(shè)有嚴(yán)格的時(shí)限要求。《信訪條例》第13條要求市、縣兩級(jí)政府建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、有利于迅速解決糾紛的工作機(jī)制，依法、及時(shí)、合理處理信訪人的投訴請(qǐng)求?！缎旁L條例》并未賦予信訪人、信訪工作機(jī)構(gòu)實(shí)體性權(quán)利和義務(wù)，本質(zhì)上屬于解決糾紛的“程序法”，因此，程序性的要求對(duì)于信訪活動(dòng)的重要意義是不言自明的。 沈?？。骸吨袊姓葷?jì)程序論》，北京大學(xué)出版社2008年版，第47頁。 田文利、馬立民：《民主與法治之間：信訪的多維解讀與多重建構(gòu)》，載《南都學(xué)壇（人文社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)）》2008年第4期，第108頁。信訪救濟(jì)的范圍大于其他行政救濟(jì)程序，使得它在這個(gè)行政救濟(jì)制度體系中具有補(bǔ)充性和兜底性的特征。比較而言，《行政復(fù)議法》將受案范圍確定為“具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”，具有嚴(yán)格的法定性。信訪中投訴對(duì)象的范圍也廣于行政復(fù)議中的被申請(qǐng)人，“職務(wù)行為”的主體不限于行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、村民委員會(huì)和居民委員會(huì)等等。就可以被救濟(jì)的權(quán)益的范圍而言，信訪事項(xiàng)幾乎是大而無當(dāng)?shù)?。本文所說的“非法定性”并不是指信訪活動(dòng)不受到法律的約束，而是指信訪作為一種救濟(jì)程序缺乏一定的確定性和可預(yù)見性。二、信訪作為行政救濟(jì)程序的特征與其他行政救濟(jì)程序相比，對(duì)于當(dāng)事人來說，信訪在程序、費(fèi)用、救濟(jì)范圍和救濟(jì)效力等方面都具有其他程序不可比擬的優(yōu)點(diǎn)。黨的十七大報(bào)告指出：“妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制。這樣的偏差的產(chǎn)生主要基于兩個(gè)原因：第一，從歷史上看，我國從20世紀(jì)50年代起創(chuàng)立信訪制度在很大程度上就是為了彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)法律保護(hù)體系的不足，人們長期以來的“青天”意識(shí)造成了人們對(duì)求助長官意志解決問題的依賴性。 國家制定和修改《信訪條例》的初衷是規(guī)范信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)的信訪活動(dòng)，著眼于使得信訪成為溝通政府與人民信息和意愿的橋梁，但是，信訪人對(duì)信訪這一“橋梁”則寄予了更多的期望，期望信訪能夠作為行政救濟(jì)的主要渠道甚至是“最后一道防線”。因此，有學(xué)者提出：一種本來以政治監(jiān)督為初衷的制度，其所設(shè)定的規(guī)范中自然亦明顯呈現(xiàn)出政治監(jiān)督的特性，然而，囿于權(quán)利司法救濟(jì)的不足以及傳統(tǒng)“無訟”、“畏訟”的文化觀念，信訪制度實(shí)際上成為個(gè)人權(quán)利救濟(jì)的一種途徑。就其中的“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”表述而言，該“合法權(quán)益”既可以理解為信訪人意圖通過信訪活動(dòng)得到救濟(jì)的權(quán)益，又可以理解為信訪人在參與信訪活動(dòng)中本身所擁有的權(quán)益（例如第3條規(guī)定的“不得打擊報(bào)復(fù)”）?！彼坪鯖]有對(duì)信訪的監(jiān)督功能和救濟(jì)功能進(jìn)行明確的區(qū)分，更沒有在這兩者之間確定主次關(guān)系。而信訪的監(jiān)督功能正是憲法上公民的監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)。而監(jiān)督功能指向行政機(jī)關(guān)是否依法行使其職權(quán)，它屬于全體公民的政治參與權(quán)的具體體現(xiàn)。 林莉紅：《論信訪的制度定位——從糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)化角度的思考》，載《學(xué)習(xí)與探索》2006年第1期，第93頁。信訪究竟是以監(jiān)督功能還是以救濟(jì)功能為主，這一問題在理論上存在著廣泛爭議，同時(shí)也反映了我國在不同歷史階段對(duì)信訪工作不同的指導(dǎo)思想。與《信訪條例》相比，一些地方性法規(guī)對(duì)于信訪的行政救濟(jì)功能的定位更為明確，例如，《北京市信訪條例》第6條將“在自身的合法權(quán)益受到侵害時(shí)提出控告和申訴”和“對(duì)反映的問題，要求解決或者答復(fù)”作為信訪人權(quán)利的其中兩項(xiàng)，這兩項(xiàng)權(quán)利在外延上有所交叉，“自身的合法權(quán)益受到侵害”本身就是信訪人“反映的問題”中最重要的部分，而控告、申訴、解決或答復(fù)又意味著信訪程序的不同階段。而從“投訴請(qǐng)求”的字面含義看，它隱含了信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)特定行為的申訴，并且對(duì)信訪工作機(jī)構(gòu)提出了特定的請(qǐng)求?！缎旁L條例》第17條規(guī)定：“信訪人提出投訴請(qǐng)求的，還應(yīng)當(dāng)載明信訪人的姓名（名稱）、住址和請(qǐng)求、事實(shí)、理由。 孫大雄：《論信訪權(quán)的權(quán)利屬性》，載《社會(huì)主義研究》2006年第1期，第82頁。提出建議、意見屬于公民行使監(jiān)督權(quán)，投訴請(qǐng)求屬于救濟(jì)權(quán)的范疇?！缎旁L條例》對(duì)于信訪功能的定位是復(fù)合型的，理論上一般認(rèn)為信訪兼具有監(jiān)督和救濟(jì)兩大功能。但是，《信訪條例》僅僅規(guī)范行政信訪并不意味著它否定了其他的信訪（如人大、法院系統(tǒng)的信訪），而是基于其本身作為行政法規(guī)的性質(zhì)。國務(wù)院于2005年通過的《信訪條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱的信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。從現(xiàn)行規(guī)范信訪的法律法規(guī)來看，信訪的涵義具有廣義和狹義之分，廣義的信訪包括針對(duì)所有的國家機(jī)關(guān)以及國有企事業(yè)單位的來信來訪，狹義的信訪僅指針對(duì)國家行政機(jī)關(guān)作為特殊行政救濟(jì)的信訪。只有從行政救濟(jì)的宏觀視野中對(duì)信訪的功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，整合各種救濟(jì)制度的功能，信訪工作才能發(fā)揮其在解決行政爭議中的獨(dú)特作用。信訪作為我國一種具有深厚歷史淵源的政府活動(dòng)，它的“救濟(jì)”功能日益突出，越來越多地承載著解決信訪人利益訴求的艱巨任務(wù)。行政主體和相對(duì)人各自具有獨(dú)立的意志和利益追求，行政爭議的產(chǎn)生是法治社會(huì)的正常現(xiàn)象。信訪與行政復(fù)議之間既存在著分工又呈現(xiàn)出重疊關(guān)系，為了體現(xiàn)法定途徑的優(yōu)先性和提高行政救濟(jì)程序的效率，兩者之間應(yīng)當(dāng)建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。信訪的行政救濟(jì)功能——兼談如何協(xié)調(diào)信訪與行政復(fù)議黃 澗 秋內(nèi)容提要：信訪兼具有監(jiān)督和行政救濟(jì)兩大功能，但在實(shí)踐中更多地承載著救濟(jì)個(gè)人權(quán)利、維護(hù)群眾權(quán)益的作用，是我國行政救濟(jì)機(jī)制中重要的一元。信訪在行政救濟(jì)程序方面具有靈活性和多樣性的特征，其權(quán)益救濟(jì)的范圍大于其他行政救濟(jì)程序，但信訪工作機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)體處理權(quán)。關(guān)鍵詞：信訪 行政救濟(jì) 功能 程序 行政復(fù)議作 者：黃澗秋，蘇州市人民政府法制辦公室副主任 “有權(quán)利必有救濟(jì)”，當(dāng)公民的合法權(quán)益受到行政權(quán)利的不法侵害后，法律應(yīng)當(dāng)賦予該公民尋求和獲得救濟(jì)的渠道。隨著《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《信訪條例》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施，我國已經(jīng)初步建立了一個(gè)多元化的行政救濟(jì)法律機(jī)制。信訪作為行政救濟(jì)法律機(jī)制中重要的一元，需要和其他救濟(jì)程序相互協(xié)調(diào)、有機(jī)配合。一、監(jiān)督與救濟(jì)之間的信訪我國的信訪制度最初是作為一項(xiàng)群眾性的政治工作而確立的，因此其法律定位一直處于不確定的狀態(tài)。因此，廣義和狹義的信訪的區(qū)別在于訴求對(duì)象和處理機(jī)關(guān)上?！彼鼘⑿旁L的訴求對(duì)象和處理機(jī)關(guān)限定在行政機(jī)關(guān)，表明了《信訪條例》中的信訪屬于“行政信訪”的范疇。從行政信訪的范疇進(jìn)行引申，《信訪條例》所規(guī)范的信訪活動(dòng)在法律性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于行政行為的性質(zhì)。從《信訪條例》第2條和第14條的規(guī)定看，信訪事項(xiàng)主要包括三種：反映情況；提出建議、意見；投訴請(qǐng)求。反映情況既可能是行使監(jiān)督權(quán)也可能是行使救濟(jì)權(quán)。 投訴請(qǐng)求也稱為求決類信訪，它雖然不是嚴(yán)格的法律用語，但是它的基本含義可以視為申請(qǐng)?zhí)囟ǖ男姓葷?jì)?！薄缎旁L條例》要求投訴請(qǐng)求類信訪必須提出特定的請(qǐng)求和事實(shí)、理由，這一點(diǎn)明顯與《行政復(fù)議法》中對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)立案的規(guī)定具有共通之處?！巴对V請(qǐng)求”所蘊(yùn)含的這些要素使得這種類型的信訪具有行政救濟(jì)的性質(zhì)?！侗本┦行旁L條例》更加明確地將行政救濟(jì)作為信訪的重要功能之一，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。監(jiān)督功能與救濟(jì)功能均指向有關(guān)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不當(dāng)行為，但是兩者的本質(zhì)區(qū)別在于：行政救濟(jì)應(yīng)當(dāng)是某種經(jīng)投訴發(fā)動(dòng)的個(gè)案處理制度，以使受到行政行為侵犯的相對(duì)人能夠自主地行使救濟(jì)權(quán)，因此，行政救濟(jì)一定可以起到監(jiān)督行政的作用，但監(jiān)督行政不一定起到行政救濟(jì)的作用。 也就是說，對(duì)于信訪的行政救濟(jì)功能來說，信訪人必須是其投訴的行政行為的利害關(guān)系人，信訪人主張其私權(quán)利的存在并尋求信訪渠道的行政救濟(jì)。我國《憲法》第41條規(guī)定：中國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利?！缎旁L條例》第1條將它的立法宗旨確定為：“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序。這說明了《信訪條例》在功能定位上的模糊性。這導(dǎo)致人們對(duì)信訪功能在理解上的偏差。 林來梵、余凈植：《論信訪權(quán)利與信訪制度——從比較法視角的一種考察》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2008年第3期，第31頁。因此，信訪在實(shí)踐中所承載的社會(huì)功能已經(jīng)超出了制度設(shè)計(jì)的框架。第二，從現(xiàn)實(shí)來看，我國現(xiàn)行的行政救濟(jì)程序存在著諸多缺陷，使得人們本來可以通過行政復(fù)議、行政訴訟解決的行政爭議問題轉(zhuǎn)向訴諸信訪渠道。”它將完善信訪制度和維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制緊密地結(jié)合起來，為我國的信訪工作發(fā)揮救濟(jì)功能提出了更為明確的要求。而這些“優(yōu)點(diǎn)”的根源在于信訪作為一種救濟(jì)程序的非法定性，反過來看，這種非法定性在信訪人的角度就演變成為救濟(jì)的便利性?！缎旁L條例》對(duì)于信訪救濟(jì)缺乏一套嚴(yán)格的程序規(guī)則，在這個(gè)意義，信訪作為救濟(jì)程序具有更多的政策性色彩?！缎旁L條例》第14條列舉的“信訪事項(xiàng)”囊括了行政機(jī)關(guān)或類似組織及其人員的所有職務(wù)行為，并未將信訪事項(xiàng)限定在行政機(jī)關(guān)的違法行為之內(nèi)。另外，《信訪條例》沒有對(duì)屬于“投訴請(qǐng)求”的事項(xiàng)作出特別限定。雖然信訪人在投訴請(qǐng)求中需要提交具體的事實(shí)和理由，但這些事實(shí)和理由不一定指具體行為具有違法性。從現(xiàn)實(shí)中信訪反映的問題來看，很多信訪案件尚未發(fā)展到違法的程度，僅僅是行政機(jī)關(guān)或其人員的工作失誤或行為不當(dāng)，在這種情況下，信訪作為一種靈活的、非正式的糾錯(cuò)機(jī)制，使那些不當(dāng)?shù)男姓袨榧皶r(shí)得到更正，避免發(fā)生不必要的沖突和矛盾激化。 面向我國行政領(lǐng)域的多元糾紛解決機(jī)制，我們需要清理并論證各種糾紛解決機(jī)制的法律屬性、基本步驟與主要技術(shù)，而程序問題則是所有糾紛解決機(jī)制的核心。 法律程序是人們進(jìn)行法律行為所必須遵循或履行的法定的時(shí)間和空間上的步驟、順序、形式和手續(xù)。但是，從總體上看，《信訪條例》對(duì)于行政救濟(jì)程序的要求具有靈活性和多樣性的特征，信訪的程序性要求低于其他行政救濟(jì)機(jī)制。這充分說明信訪主體在解決行政糾紛機(jī)制方面的多樣性，而這種多樣性決定了信訪救濟(jì)難以采用統(tǒng)一的程序。更為重要的是，行政復(fù)議機(jī)制明確地設(shè)定了各種行政復(fù)議機(jī)關(guān)，嚴(yán)格禁止申請(qǐng)人的越級(jí)復(fù)議請(qǐng)求。對(duì)于信訪來說，因?yàn)樾旁L工作機(jī)構(gòu)事實(shí)上只能是一個(gè)傳遞糾紛信息的機(jī)構(gòu)，實(shí)際解決糾紛的機(jī)構(gòu)仍然是信訪請(qǐng)求所涉及問題的有關(guān)行政機(jī)關(guān)，因此為信訪制定統(tǒng)一的解決糾紛的程序是不可能的。 《信訪條例》第32條是關(guān)于行政機(jī)關(guān)處理信訪請(qǐng)求的實(shí)質(zhì)性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)事實(shí)和法律法規(guī)分別對(duì)信訪請(qǐng)求作出予以支持、做好解釋工作、不予支持的處理意見。筆者以為，這里的處理意見雖然受到《信訪條例》的規(guī)范，但它在性質(zhì)上仍然屬于一般的具體行政行為，其程序應(yīng)當(dāng)遵照各行政機(jī)關(guān)固有的行政行為程序要求。信訪事項(xiàng)由有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)辦理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)作出支持信訪請(qǐng)求意見的，應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位執(zhí)行。信訪程序的靈活性和多樣性一方面為信訪人提供了信訪活動(dòng)的便利，但同時(shí)也在客觀上造成了實(shí)踐中大量的重復(fù)上訪和越級(jí)上訪行為的產(chǎn)生。對(duì)于信訪人來說，就是找信訪機(jī)關(guān)有沒有用的基本考量。這兩個(gè)層面不能混為一談。但是，在總體上，信訪工作機(jī)構(gòu)在行政救濟(jì)程序中并不擁有對(duì)投訴請(qǐng)求實(shí)體問題的處理權(quán)和決定權(quán)，實(shí)體問題的處理權(quán)是由有關(guān)行政機(jī)關(guān)享有的。 徐運(yùn)凱、史學(xué)成：《行政復(fù)議法實(shí)務(wù)指導(dǎo)》，中國法制出版社2008年版，第97頁。例如：《蘇州市接待群眾來訪工作規(guī)程》規(guī)定：對(duì)上訪人咨詢或反映的一般性求決問題，應(yīng)按有關(guān)法律、法規(guī)、政策直接答復(fù)上訪人，并做好宣傳教育工作。三、信訪與行政復(fù)議的分工與銜接同樣作為行政救濟(jì)程序，信訪與行政復(fù)議制度之間具有最為緊密的親緣關(guān)系?！缎姓?fù)議法》第1條確定了行政復(fù)議的宗旨：保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政復(fù)議的監(jiān)督體制比信訪要顯得清晰，前者是一種非常明確的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的層次監(jiān)督，而后者主要表現(xiàn)為專門的信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督，同時(shí)還包括處理機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)查復(fù)核監(jiān)督等等。信訪與行政復(fù)議在行政救濟(jì)功能上既存在著分工又表現(xiàn)出一定的重疊性和交互性。 應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期，第69頁。而且，信訪所受理的行政行為不受時(shí)效的限制，實(shí)踐中，有大量的歷史遺留問題或落實(shí)政策問題被信訪受理。 張武揚(yáng)：《信訪與行政復(fù)議制度的銜接》，載《法治論叢》2005年第4期，第24頁。超過時(shí)效的行政爭議不能申請(qǐng)行政復(fù)議，除非存在不可抗力或其他正當(dāng)理由，這屬于行政