【正文】 的一體化和程序化，以物質(zhì)載體的進步和技術(shù)手段的程序化控制，逐步取代主要依靠“科層制”和“官僚制”的管理模式，改變政治與業(yè)務(wù)、隊伍建設(shè)與業(yè)務(wù)建設(shè)相分離的管理模式。從根本上達到嚴(yán)密監(jiān)管與高效運作有機統(tǒng)一，解決海關(guān)業(yè)務(wù)量日益增長與管理資源相對不足的矛盾，實現(xiàn)海關(guān)行政成本的有效降低。大監(jiān)管構(gòu)建中未來的風(fēng)險管理有可能逐步由當(dāng)前分散型模式過渡到相對集中型的模式。風(fēng)險管理將由分散化過渡到相對集中化，最終走向完全集中化。探索并樹立海關(guān)管理集約化的理念。大監(jiān)管體系中的風(fēng)險管理如果以統(tǒng)一的計算機信息化的管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，有可能對現(xiàn)行以傳統(tǒng)職能劃分組織機構(gòu)職能和事權(quán)進行調(diào)整。而風(fēng)險管理卻是一個自成系統(tǒng)的環(huán)路系統(tǒng)，其風(fēng)險分析、風(fēng)險識別、風(fēng)險布控、風(fēng)險處置、風(fēng)險反饋評估是一個有機過程。對現(xiàn)代化的海關(guān)來說，風(fēng)險管理也可以說是一種有別于海關(guān)傳統(tǒng)管理方式的非傳統(tǒng)職能。(四)海關(guān)大監(jiān)管構(gòu)建中風(fēng)險管理的前景——路徑展望在海關(guān)大監(jiān)管體系構(gòu)建中把風(fēng)險管理推向深入，很難回避對各種既存利益關(guān)系進行調(diào)整和再分配。在大監(jiān)管體系下的風(fēng)險管理的機制建設(shè)：首先，要對“風(fēng)險管理運行機制”進行重新思考，對其內(nèi)涵和外延進行科學(xué)界定，進一步細化框架文件提出的風(fēng)險管理運作模式。因此，在當(dāng)下中國要實行集中式風(fēng)險管理，難免成為“桔生淮南為橘”。我們的風(fēng)險管理有著特殊的復(fù)雜性，在某些做法和模式雖然可以在局部上借鑒、移植，但卻無法照搬。所謂集中型模式[14]是指以一種集約化的組織形式，突破體制瓶頸，對風(fēng)險信息實行集中管理，建立統(tǒng)一的風(fēng)險管理數(shù)據(jù)庫，對風(fēng)險參數(shù)進行集中維護，建立統(tǒng)一的風(fēng)險管理平臺，在此基礎(chǔ)上開展風(fēng)險管理的模式。[13](三)大監(jiān)管體系中風(fēng)險管理的模式——相對集中型在國外海關(guān)，風(fēng)險管理理念和技術(shù)運用已經(jīng)比較成熟，基本上已經(jīng)不采用分散型的模式而以集中型的模式來開展風(fēng)險管理。而大監(jiān)管體系建設(shè)，應(yīng)是一次較全面的綜合性整合，創(chuàng)設(shè)更加有序有效的新機制，以最終完成基本體制的變遷打下基礎(chǔ)。但是風(fēng)險管理運作還是局部的、分散的，缺乏整體性、協(xié)調(diào)性，還沒有形成一整套制度化、規(guī)范化的運作機制。幾乎每年都提出應(yīng)用于實戰(zhàn)的要求，建立起以風(fēng)險判別為基礎(chǔ)，集中審單、接單復(fù)核、現(xiàn)場驗放的作業(yè)分流機制。如前已述，早在十年前我們就已提出將風(fēng)險管理的理念和方法引入通關(guān)作業(yè)改革，并著手開發(fā)風(fēng)險布控管理系統(tǒng)。激進型是指以激變的、整體突破的方式在短時間實現(xiàn)體制的變革和更替。任何一項改革都可能有漸進型方式和激進型兩種方式。尤其是在新的形勢下，海關(guān)職能的擴展、業(yè)務(wù)領(lǐng)域的增加，既要履行傳統(tǒng)的職能，又要承擔(dān)維護貿(mào)易安全與便利、參與反恐、防核擴散等非傳統(tǒng)職能。(二)風(fēng)險管理的實現(xiàn)方式——漸進和激變總結(jié)歷史的經(jīng)驗，由于海關(guān)在經(jīng)濟社會中重要性，其風(fēng)險也相伴而行。而在第二步發(fā)展戰(zhàn)略中，全面引入風(fēng)險管理理念，選擇風(fēng)險管理來統(tǒng)領(lǐng)海關(guān)各項制度改革和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，各方面工作都以風(fēng)險管理為中心來開展，由此帶來海關(guān)現(xiàn)代化視域中在制度層面及其文化價值層面的嬗變演進。通過內(nèi)涵和外延的改革，明晰管理邊界，消除職能和職責(zé)的重疊交叉，實現(xiàn)政令暢通和執(zhí)法統(tǒng)一。海關(guān)現(xiàn)代化視野中的大監(jiān)管體制變遷主要包括兩個方面：一是海關(guān)制度的內(nèi)涵變化——上層以職能的調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)形式的變動、作業(yè)流程的再造、人力資源的整合與配置等等，從而確立與之相配套的有效實現(xiàn)業(yè)務(wù)運作和行政管理的一整套規(guī)范和程序。無論是體制的變遷還是創(chuàng)新，都是以新體制全部地或部分地取代原有不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和海關(guān)管理的原體制為過程，既可以是根本制度的徹底更新，也可以是具體制度的部分改變。(一)海關(guān)現(xiàn)代化的本質(zhì)——體制變遷海關(guān)現(xiàn)代化主要體現(xiàn)為行政管理體制和業(yè)務(wù)制度的文明，即建立先進的海關(guān)制度，適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)和貿(mào)易的便利化，其主要體現(xiàn)為海關(guān)管理體制適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，海關(guān)能夠做到有效監(jiān)管、高效服務(wù)，整體提升管理效能，改革影響和削弱海關(guān)管理目標(biāo)實現(xiàn)的體制機制，包括對海關(guān)各項業(yè)務(wù)在內(nèi)的新制度設(shè)立，進行調(diào)整、變更的改革過程?；蛟S我們對體制進行全面徹底改革的條件還不具備，但對職能的局部調(diào)整和事權(quán)的合理劃分還是必要的，當(dāng)務(wù)之急是消除互相交叉、互相掣肘的“條塊分割”，使風(fēng)險管理機制能夠建立起來。受此啟發(fā)，無論是健全風(fēng)險管理機制也好，大監(jiān)管體系構(gòu)建也好，均應(yīng)在海關(guān)現(xiàn)代化改革的框架下，以制度改革為導(dǎo)向，重新找回原先的改革目標(biāo)并以厘清事權(quán)劃分這一中心議題。在2007年發(fā)起的業(yè)務(wù)整合改革中，[11]　人們深刻分析風(fēng)險管理為什么難以進一步深入的阻力在于“條塊分割”，對問題的剖析不僅沒有因風(fēng)險管理的躊躇不前而式微沒落，反而被注入制度改革的動力而走向深入。不僅是經(jīng)濟學(xué)界，制度改革吸引了人們越來越多的注意。諾斯曾指出，經(jīng)濟增長的關(guān)鍵因素在于制度。新制度經(jīng)濟學(xué)的領(lǐng)軍人物、美國著名經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯這樣一來，我們實際上應(yīng)進入和回歸到“重新發(fā)現(xiàn)”制度改革重要性之中。這些缺陷，阻礙了對海關(guān)改革的全面認(rèn)識和客觀評估。與此同時，人們對現(xiàn)狀逐漸也習(xí)以為常，對于海關(guān)現(xiàn)代化戰(zhàn)略任務(wù)，認(rèn)真的探討衰落了。盡管我們的選擇不謂不理智，方案的制定不謂不全面，推行的態(tài)度不謂不認(rèn)真，但令人遺憾的是不斷創(chuàng)新、不斷推出的新改革，卻始終難以取得突破，2010年應(yīng)當(dāng)是改革完成之日，但離我們確定的目標(biāo)及“核心考核指標(biāo)”[9]　卻相去甚遠。往往探討問題深刻，剖析現(xiàn)象客觀，這些分析也都為海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)增添了新的內(nèi)容。這些問題的存在，主要“條塊分割”的體制和層級事權(quán)沒有厘清所造成的。風(fēng)險管理從提出到實踐至今，極大地提高了海關(guān)的管理水平，成績是巨大的，操作性的戰(zhàn)術(shù)性風(fēng)險管理甚至得到世界海關(guān)組織專家的肯定。2003年，在制定新的海關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略中，海關(guān)總署把風(fēng)險管理正式確立為第二步發(fā)展戰(zhàn)略的中心環(huán)節(jié)，試圖以此為“牛鼻子”，統(tǒng)領(lǐng)海關(guān)各項業(yè)務(wù)改革，發(fā)揮其在戰(zhàn)略實施中的核心引導(dǎo)作用，真正實現(xiàn)海關(guān)管理的現(xiàn)代化。其中，風(fēng)險管理理論相對成為高層所青睞的重要選擇，實質(zhì)上在通關(guān)作業(yè)改革時風(fēng)險管理就已經(jīng)提及和萌芽。隨著海關(guān)人員素質(zhì)和層次的提高，在海關(guān)研究和改革中引用其他如公共管理學(xué)、法學(xué)、政治生態(tài)學(xué)、博弈理論等新學(xué)科、新理論的現(xiàn)象紛紛涌現(xiàn)。但通關(guān)作業(yè)改革重組了海關(guān)業(yè)務(wù)，形成了統(tǒng)一的通關(guān)信息作業(yè)管理系統(tǒng)，在執(zhí)法統(tǒng)一性方面取得有目共睹的成績，為新的改革戰(zhàn)略發(fā)動奠定了基礎(chǔ)。二及至上個世紀(jì)90年代末，中國市場化改革使海關(guān)更加處在執(zhí)法風(fēng)險和廉政風(fēng)險的風(fēng)口浪尖。對于現(xiàn)代海關(guān)來說，貿(mào)易便利和貿(mào)易安全同樣重要，實行風(fēng)險管理無疑是最佳的選擇。[3]　而在國外，“客戶導(dǎo)向”迅速取代傳統(tǒng)的海關(guān)管理而成為發(fā)達國家海關(guān)的價值取向。改革開放后的中國海關(guān)，摒棄了嚴(yán)查嚴(yán)管的傳統(tǒng)做法，代之以“促進為主”的做法，同時在執(zhí)行中其不足也逐漸顯現(xiàn)。三是較為寬松的討論問題環(huán)境。二是新公共管理理論影響下的“客戶導(dǎo)向”思想的興起。中國海關(guān)現(xiàn)代化研究的興盛，在很大程度上是國際國內(nèi)兩股潮流匯合的結(jié)果，而理論研究和適當(dāng)?shù)慕梃b始終是海關(guān)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的策動并走向深入的主要驅(qū)動力：一是發(fā)達國家海關(guān)的理念和海關(guān)制度的對比研究和借鑒。在世界經(jīng)濟日趨一體化的背景下，中國以建立現(xiàn)代海關(guān)制度為目的，實質(zhì)上就是要改變傳統(tǒng)的海關(guān)，通過管理思想、管理制度、管理方法和管理手段的現(xiàn)代化，“建立起與加快經(jīng)濟建設(shè)和擴大對外開放相適應(yīng)，與建立社會主義市場經(jīng)濟相配套，與國際通行做法相銜接，方便與嚴(yán)格管理有機結(jié)合，有中國特色的海關(guān)管理體系”，[1]　全面地、高質(zhì)量地實現(xiàn)海關(guān)的各項職能。關(guān)鍵詞 海關(guān)現(xiàn)代化 大監(jiān)管體系建設(shè) 風(fēng)險管理一自上個世紀(jì)80年代開始，起源于西方發(fā)達國家的海關(guān)現(xiàn)代化浪潮興起并進入探索和發(fā)展階段。海關(guān)現(xiàn)代化視域中發(fā)展研究——兼論海關(guān)大監(jiān)管體系構(gòu)建中風(fēng)險管理的路徑展望余大樂摘 要 海關(guān)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的制定有著深刻的歷史背景和學(xué)術(shù)背景，兩輪現(xiàn)代海關(guān)制度建立的改革分別選擇了通關(guān)作業(yè)改革和風(fēng)險管理作為中心環(huán)節(jié)，帶動了海關(guān)管理理念、管理模式、管理方法和管理手段的新一輪更新。在大監(jiān)管體系的建設(shè)中，機制優(yōu)化目標(biāo)是以更具效率的新制度建立，來適應(yīng)和促進海關(guān)的全面發(fā)展，風(fēng)險管理應(yīng)由分散型模式轉(zhuǎn)向相對集中型進而最終過渡到集中型模式。以轉(zhuǎn)變海關(guān)工作指導(dǎo)思想的思維方式和研究方法為主導(dǎo)的海關(guān)改革和發(fā)展，成為實現(xiàn)海關(guān)現(xiàn)代化的一個重要研究領(lǐng)域，并且迅速影響到中國海關(guān)改革的走向，在90年代達到研究的全盛時期。海關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展受到中國海關(guān)廣泛重視，尤其是在高層領(lǐng)導(dǎo)策動下和有志于理論研究和政策研究人士的積極參與下，迅速走向理論繁榮，這是中國海關(guān)建立現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略的特定歷史背景和學(xué)術(shù)背景。國門剛剛打開的中國海關(guān)，以其垂直性、開放性、技術(shù)性等為標(biāo)志，未受限于當(dāng)時的意識形態(tài)，大膽地把研究的注意力集中到西方發(fā)達國家海關(guān)，制定研究規(guī)劃，對國外海關(guān)制度進行重點研究，借鑒引入先進的理念和制度。[2]　該理論客觀上成為海關(guān)現(xiàn)代化研究的新范式，它與市場化改革相適應(yīng)，高揚“制度改革”、“為企業(yè)服務(wù)”的大旗，把理論與經(jīng)驗的研究結(jié)合起來，通過與改革浪潮中的國外先進海關(guān)制度的比較來驗證中國海關(guān)改革的普適性，借以吸收國際海關(guān)職能的演變、結(jié)構(gòu)的調(diào)整、功能的擴展、業(yè)務(wù)體系的構(gòu)建等做法，形成分析對照中國海關(guān)運作的框架體系。在高層的積極倡導(dǎo)下，一批熱衷于研究問題的、包括來自下層的有實踐經(jīng)驗的研究者，聚集于制定規(guī)劃的研究中，通關(guān)作業(yè)改革被確定為新制度建立的中心環(huán)節(jié)?！翱蛻魧?dǎo)向”的理論與實踐，一方面，拓寬了中國海關(guān)改革的研究領(lǐng)域，也改進了思考問題的角度和方法；另方面，中國海關(guān)在是否借鑒“客戶導(dǎo)向”的取舍之間舉棋不定，既試圖完善“促進為主”，又渴望借鑒，以實現(xiàn)了融合二者的整合?！翱蛻魧?dǎo)向”并不意味著海關(guān)放棄管理，它是建立在風(fēng)險管理的基礎(chǔ)上的，對簡化手續(xù)、加速通關(guān)，便捷貿(mào)易發(fā)揮了很大的作用，它取代了傳統(tǒng)管理的“行政導(dǎo)向”而成為海關(guān)管理的主流。風(fēng)險管理理論拓寬了海關(guān)管理的研究領(lǐng)域，改進了海關(guān)管理方法，實現(xiàn)了海關(guān)職能和業(yè)務(wù)以及與科技的一體化，便利了貿(mào)易，促進了經(jīng)濟發(fā)展。海關(guān)因9898湛江走私案和420廈門遠華走私案[4]等而遭受重創(chuàng)，海關(guān)現(xiàn)代化第一步發(fā)展戰(zhàn)略的8大體系建設(shè)[5]　未及全部成功，即告消失。海關(guān)在經(jīng)歷廉政風(fēng)暴洗禮后，高層在一系列反思中啟動了現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略。在尋找新改革方略的突破口和中心環(huán)節(jié)時，有人提出應(yīng)把通關(guān)作業(yè)改革時曾經(jīng)提到的行政體制改革作為中心環(huán)節(jié)，也有一些其他建議，但各種提法都有其長處和局限。風(fēng)險管理與通關(guān)作業(yè)改革一樣，帶動了海關(guān)管理理念、管理模式、管理方法和管理手段的新一輪更新。[6]　風(fēng)險管理提供了實現(xiàn)海關(guān)現(xiàn)代化新的分析視角，同時在海關(guān)現(xiàn)代化的語境中，風(fēng)險管理發(fā)展研究獲得了新的理論框架。[7]　但也遇到了瓶頸，使其無法進一步深入，風(fēng)險管理與其“中心環(huán)節(jié)”的地位和作用還有較大差距，存在一些突出問題：能夠協(xié)調(diào)各層級、各部門風(fēng)險管理機制建設(shè)還未真正建立；風(fēng)險管理管理和運作模式未能確定，導(dǎo)致各自為戰(zhàn)、單兵突進、自成體系；風(fēng)險管理信息系統(tǒng)開發(fā)集約化不夠，造成重復(fù)建設(shè)和浪費；[8]　戰(zhàn)略型風(fēng)險管理不夠明確，存在反復(fù)改革現(xiàn)象等等。綜觀兩輪海關(guān)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略設(shè)計與理論探索，無一不是觸及到了體制和制度的改革，并在理論先行探索與實踐運作的交流中得到成長的。但一到解決問題、一到面臨具體現(xiàn)實卻困難重重。這一切暴露出現(xiàn)行制度所固有的、深刻的內(nèi)在缺陷：它強調(diào)海關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)層級劃分的科學(xué)性而弱化了組織結(jié)構(gòu)事權(quán)劃分的合理性；它聚焦改革主體的“行為”而忽視改革行為的制度因素；它方案設(shè)計所倡導(dǎo)價值理想而在現(xiàn)實運作中卻很難做到；它注重不斷創(chuàng)新而導(dǎo)致反復(fù)改革，并且這些改革因于事無補而理所當(dāng)然地受到諸多批評；它回避了戰(zhàn)略發(fā)展研究及推行中應(yīng)汲取的歷史教訓(xùn)；對精心制定的規(guī)劃未及時修補，反而在客觀上進行了放棄。相對于遵守規(guī)范和規(guī)劃的法治價值取向，人們似乎很在意領(lǐng)導(dǎo)人怎么想，并盡量去“保持一致”，而領(lǐng)導(dǎo)人和決策恰恰要求聽到真話和客觀實情。由此可見，海關(guān)現(xiàn)代化改革與風(fēng)險管理機制建設(shè)的最大局限是沒有考慮體制因素和制度因素。制度研究最初來自經(jīng)濟學(xué)界。C[10]　新制度經(jīng)濟學(xué)建構(gòu)了制度變遷的理論，并成為當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)研究的主流。實際上風(fēng)險管理涉及到的制度改革研究已經(jīng)處于海關(guān)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的核心地位。而體制和制度改革的目標(biāo)疏離，從另一角度增加了對現(xiàn)行改革及風(fēng)險管理的科學(xué)理解，并為恰逢其時的大監(jiān)管體制的構(gòu)建[12]提供了新的思路。正是問題才推動了制度的改革，在大監(jiān)管體系的構(gòu)建中，可以對業(yè)務(wù)整合中提出的問題進行疏理，吸納這些研究成果。三海關(guān)大監(jiān)管體系建設(shè)的提出，為海關(guān)風(fēng)險管理提供了新的動力，海關(guān)現(xiàn)代化及其風(fēng)險管理獲得了新的生命。體制創(chuàng)新從根本上說是改革意義上的制度變遷，與局部的、小修小補的改良有很大的區(qū)別。在現(xiàn)實的海關(guān)大監(jiān)管的構(gòu)建中，具體采用哪種方式，要根據(jù)現(xiàn)實海關(guān)監(jiān)管狀況與改革環(huán)境和時機以及具體條件來確定的。二是海關(guān)制度的外延——影響和制約現(xiàn)代化進程的非正式規(guī)則，如政治思想工作、廉政倫理、監(jiān)督制約理念等海關(guān)文化等的總稱。如前已述，在第一步發(fā)展戰(zhàn)略中，我們選擇了通關(guān)作業(yè)改革為突破口，海關(guān)的執(zhí)法能力和管理水平有了很大提高。相對于我們的長遠目標(biāo)來說，大監(jiān)管體系的構(gòu)建也是屬于海關(guān)現(xiàn)代化改革范疇，是其發(fā)展過程中的一個新階段，既是業(yè)務(wù)整合的繼續(xù)，也是多層面、全方位提升海關(guān)管理功能和運行機制的一項綜合性改革工程。我們科學(xué)地以兩大風(fēng)險來概括海關(guān)的“執(zhí)法風(fēng)險”和“廉政風(fēng)險”。風(fēng)險管理具有普適性，把風(fēng)險管理注入海關(guān)管理的方方面面，這是解決高效運作與有效監(jiān)管這一長期困繞海關(guān)的主要矛盾的必然選擇，既是海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的一條重要途徑，也是當(dāng)前大監(jiān)管體系構(gòu)建中的應(yīng)有之義。漸進型是指在保持原有體制框架穩(wěn)定、連續(xù)的前提下對局部進行調(diào)整和更新。對于風(fēng)險管理的推進，盡管我們每次都宣稱，此次要“整體推進”，取得“整體突破”，似乎想進行激變，但實際推進過程和效果上看，仍然屬漸進型的。2002年和2005年總署先后制訂《建立海關(guān)風(fēng)險管理體系框架方案》、《建立健全風(fēng)險管理機制總體框架》，開發(fā)中國海關(guān)風(fēng)險管理平臺，建設(shè)風(fēng)險管理大系統(tǒng)。各業(yè)務(wù)領(lǐng)域也先后開發(fā)了綜合業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、關(guān)稅監(jiān)控分析系統(tǒng)、統(tǒng)計執(zhí)法評估系統(tǒng)等技術(shù)應(yīng)用項目，對提高管理效能和管理水平起到了積極的作用。我們只是以漸進的方式對構(gòu)成機制框架的風(fēng)險管理不斷進行邊際調(diào)整，也就是說，在各種利益格局的反復(fù)博弈和整合過程中，疊