【正文】 鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，必須在加大公共財(cái)政投入的同時(shí)，努力創(chuàng)新體制、機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的最大化利用。這幾年成都取得的顯著成效也離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。根據(jù)試行意見(jiàn)的精神和要求，宅基地使用權(quán)及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)改革在四個(gè)試點(diǎn)區(qū)（市）縣迅速展開(kāi)。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，如何將自發(fā)的隱形市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范的公開(kāi)市場(chǎng)，需要我們從各方面進(jìn)行深刻的變革。二、試驗(yàn)區(qū)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)改革概況近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化和城市化進(jìn)程的加快，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，宅基地使用權(quán)及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)的私下流轉(zhuǎn)活動(dòng)已相當(dāng)普遍?！?〕而關(guān)于農(nóng)房產(chǎn)權(quán)，我國(guó)現(xiàn)行立法并未禁止農(nóng)房產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但根據(jù)“房地一致”的原則，法律法規(guī)中對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的禁止性規(guī)定限制了農(nóng)房產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。分析上述法律法規(guī)及政策性文件的規(guī)定，我們不難看出：在確權(quán)方面，宅基地的使用權(quán)須農(nóng)村村民以申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)的形式取得；農(nóng)房產(chǎn)權(quán)則基于農(nóng)民對(duì)房屋及其附屬物的合法建造而取得，但我國(guó)目前沒(méi)有建立類似于城鎮(zhèn)房屋登記制度的統(tǒng)一的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記制度。”《物權(quán)法》第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！r(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。然而，我國(guó)卻沒(méi)有對(duì)農(nóng)民的這一最基本生存保障進(jìn)行系統(tǒng)、專門的立法，相關(guān)規(guī)定僅散見(jiàn)于《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)及相關(guān)的政策性文件中。但由于先試先行的試驗(yàn)區(qū)建設(shè)沒(méi)有成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，本文將結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)，從改革實(shí)踐的現(xiàn)狀及其特點(diǎn)入手，以突出重點(diǎn)為前提，就目前宅基地使用權(quán)和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)改革中核心領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重大、疑難問(wèn)題，提出幾點(diǎn)探討意見(jiàn)，以期能為此次試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革提供有益的參考?！?〕其中，以確權(quán)為基礎(chǔ)、以流轉(zhuǎn)為核心、建立集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度等多項(xiàng)創(chuàng)新之舉正在成都市轄區(qū)內(nèi)的都江堰、雙流等區(qū)（市）縣進(jìn)行試點(diǎn)。現(xiàn)實(shí)與立法的尖銳沖突，使我們的行政管理、司法審判陷入了非常尷尬的境地?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)有化程序，省去了土地出讓金等成本，為城鎮(zhèn)中低收入者實(shí)現(xiàn)居住權(quán)提供了有利條件，“小產(chǎn)權(quán)房”交易也在全國(guó)范圍內(nèi)愈演愈烈。發(fā)布時(shí)間：20100430 22:54:29引農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革若干法律問(wèn)題探析四川雙流縣法院課題組言隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁，農(nóng)民對(duì)宅基地及農(nóng)房（俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”〔2〕）的需求不再限于占有和使用，他們需要將其以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等形式予以流轉(zhuǎn)，以發(fā)揮更大的效用，創(chuàng)造更大的價(jià)值。然而，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)沿襲城鄉(xiāng)二元體制，現(xiàn)行法律及政策對(duì)宅基地使用權(quán)及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的禁止性規(guī)定，限制了農(nóng)民的主要資產(chǎn)為實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行充分流轉(zhuǎn)。而2008年伊始，作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，為抓好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、走出一條破解“三農(nóng)”難題的新路子，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展，成都市委、市政府出臺(tái)了有關(guān)保護(hù)耕地并進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的試行意見(jiàn)，將試驗(yàn)區(qū)改革重點(diǎn)鎖定在了開(kāi)展農(nóng)村集體土地和房屋確認(rèn)產(chǎn)權(quán)登記、創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制、推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)、推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和開(kāi)展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等方面?！?〕成都市委、市政府打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元發(fā)展理念、深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的上述舉措是一場(chǎng)涉及思想觀念、體制機(jī)制、利益格局和方式方法的深刻變革，為我們化解上述沖突提供了有利的契機(jī)。一、我國(guó)關(guān)于宅基地使用權(quán)及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)的立法現(xiàn)狀目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，城鄉(xiāng)二元化程度嚴(yán)重，社會(huì)保障制度尚未普及到農(nóng)村，為解決全國(guó)9億農(nóng)民的“安身”問(wèn)題，國(guó)家將宅基地使用權(quán)無(wú)償提供，使農(nóng)民可以通過(guò)建造房屋和其他附屬物等，對(duì)宅基地進(jìn)行占有和使用。在法律法規(guī)方面，《憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！钡?84條規(guī)定“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外；……”在政策性文件方面，國(guó)務(wù)院辦公廳1999年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”，同年，國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定“農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)”，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。在流轉(zhuǎn)方面，關(guān)于宅基地使用權(quán)，首先我國(guó)憲法規(guī)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）可依法轉(zhuǎn)讓；其次，不論是現(xiàn)行的法律法規(guī)還是政策性文件，均禁止宅基地使用權(quán)的抵押；第三，法律法規(guī)與政策性文件禁止宅基地使用權(quán)跳出本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍以抵押外的其他形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。此外，政策性文件嚴(yán)格禁止農(nóng)房向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)。目前，廣東、浙江、上海、山東、河北、湖北等地都已出現(xiàn)了相關(guān)交易的隱形市場(chǎng)，成都市也不例外。今年年初，成都市委出臺(tái)了相關(guān)的試行意見(jiàn)。（一）改革的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)：建設(shè)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之所以取得如此巨大的成就，主要是靠社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善。然而，在農(nóng)村，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完善，農(nóng)村土地、資金等生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重滯后，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)缺失，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。故，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革成為了試驗(yàn)區(qū)宅基地使用權(quán)及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其中，以確權(quán)和流轉(zhuǎn)兩環(huán)節(jié)最為重要。目前，以明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記工作已在試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)區(qū)（市）縣全面展開(kāi)，且已取得了預(yù)期的成績(jī)。與此同時(shí)，改革流轉(zhuǎn)機(jī)制的工作也在有序進(jìn)行：制定規(guī)則與流程，確保市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用和流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序；搭建市場(chǎng)與平臺(tái)，確保流轉(zhuǎn)或交易的自由與便捷；完善網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)，確保流轉(zhuǎn)的公開(kāi)、公平、公正和權(quán)益維護(hù)。此外，按照城鄉(xiāng)一體化的總體部署，成都市根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各區(qū)（市）縣經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技等方面的不同發(fā)展程度，選擇了溫江、都江堰、雙流、大邑作為第一批改革試點(diǎn)，意在因地制宜，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，按照先試點(diǎn)、后推廣的原則，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)面，以確保宅基地使用權(quán)和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)改革在試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)積極穩(wěn)妥推進(jìn)。的確，成都的改革措施中有不少舉措讓我們看到了試驗(yàn)區(qū)勇于創(chuàng)新、勇于突破的決心。又如，在開(kāi)展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)方面，要求探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，以推動(dòng)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)