【正文】 加以規(guī)定； （ 8）可以用各種不同的方法行使法定的權力。 韋伯的官僚制理論 韋伯在行政學領域最重要的貢獻是提出了官僚制組織理論。 第七，管理的例外原理。 第五，計劃職能和執(zhí)行職能相分離。 第三，工作定額原理。 第一，標準化原理。他所創(chuàng)立的 “ 科學管理原理 ” ，是傳統(tǒng)理論時期行政學研究的重要基石。 二、西方行政管理學的發(fā)展過程 4 國內外學者對行政管理學的發(fā)展過程有不同的劃分方法，我們認為，把行政管理學的發(fā)展分為以下三個時期更為合理。英國在 1805 年設立了常任文官， 1854 年正式確立了常任文官制度。 18世紀初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據考試任用官吏的制度。行政法學直接推動了行政管理學的產生。官房學，又譯為計臣學，主要研究如何有效地為國家（君主 ）管理財政、經濟、行政等問題。 （三） 思想原因 資產階級政治學、經濟學和法學的發(fā)展為行政管理學的建立提供了豐富的思想資料。 （二） 經濟、政治、和文化發(fā)展的原因 大工業(yè)、大生產的發(fā)展導致人口日益向城市集中，城市人口膨脹、經濟繁榮，加大了市政管理的職能，政治、經濟和文化的迅速發(fā)展，導致政府職能迅速擴 展，推動了政府機構和人員的迅速增加，行政經費開支也急速膨脹。壟斷不僅引起資本主義社會經濟結構向更高階段的發(fā)展，而且也使政府活動發(fā)生了變化，政府的職能由政治統(tǒng)治擴大到對經濟和社會事務的積極干預，政府的行政活動擴大，行政機構增加，行政人員日益增多，行政開支龐大，行政工作效率低下。其產生有廣泛的歷史、政治、經濟、文化、思想、實踐等原因，經過了不同的發(fā)展時期，產生了許多重要的理論。行政管理學研究政府在實踐中依法運用權力對社會公共事務進行管理，政府是通過計劃、組織、領導指揮、協(xié)調和監(jiān)督等方式實現有效管理，推動國家和社會發(fā)展。因此，行政管理學是 一門綜合性、交叉性、廣泛性的科學。如政治學、經濟學、社會學、倫理學、心理學等。 （三） 綜合性 行政管理學研究的對象所涉及的問題十分廣泛，既有內政，又有外交；既有治國的大政方針，又有對人民生活的具體管理，包羅萬象、百事俱全。在社會主義制度下，行政機關及工作人員都是人民的“公仆”，服務性表現得最全面、最充分。其主要表現在，代表國家，為國家利益而開展活動；為掌握政權的統(tǒng)治階級服務，維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序和利益。 三、行政管理學的特點 （ 一） 政治性 行政管理是國家的重要職能之一，它代表國家和階級意志，依據法律，運用國家權力對社會公共事務進行管理，以達到更好地為統(tǒng)治階級服務的目的。 總之，行政管理學的研究方法是多種多樣的。 量化分析方法 此方法是直接和廣泛應用電子計算機，用統(tǒng)計學、對策論、線性規(guī)劃、矩陣和建立數學模型等數量化分析方法，研究和證明行政管理現象的因果關系和規(guī)律性，實現行政抉擇和對未來預測的正確性。 案例分析方法 此方法的特點是，對以發(fā)生的真實而典型的行政事件，通過廣泛收集各種可能的資料，再以公正的觀察者的態(tài)度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用。 歷史研究的方法 通過對行政管理的起源、發(fā)展、演變過程、不同歷史時期的特點和歷史類型的研究，能更深刻地認識行 政管理活動的規(guī)律性，以推論出行政管理的現代發(fā)展趨勢和一般規(guī)律。 調查研究的方法 調查研究是行政管理的基本功和行政管理學的研究方法。 （三）行政管理學的研究方法 理論聯系實際的方法 理論聯系實際，有的防矢，實事求是，是中國共產黨一貫的科學態(tài)度、作風和方法，是科學研究取得成功的基本保證。 行政管理的發(fā)展 行政管理是隨著社會的發(fā)展而變化的，只有這樣，行政管理才能不斷成功。 行政管理的保障 行政管理過程的順利進 行并達到預期目標，必須獲得必不可少的保障。 行政管理的過程 從社會和國家的發(fā)展看，行政管理經由低級到高級、粗放到科學的過程。行政主體的健全、合理、優(yōu)質，是行政管理效益和效率的決定性因素。 行政管理環(huán)境 行政管理環(huán)境著重探討行政管理產生與發(fā)展的自然環(huán)境、政治環(huán)境、經濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會生態(tài)環(huán)境、生理物理環(huán)境和心理環(huán)境等。 （二）行政管理學研究的主要內容 行政管理學應包括以下重要內容： 行政 管理的本質 行政管理是一門科學，是一定經濟基礎之上的上層建筑。 行政管理學的主要任務和根本目的是探討和發(fā)現行政管理的客觀規(guī)律，并形成科學理論，使行政管理建立在科學基礎之上。行政管理必須以法律為根本的活動準則，在法律規(guī)定的范圍內實施管理。國家行政機關，以不同的方式和管理內容，依法對各種客體實施管 2 理。一是經濟性組織，包括制造業(yè)、服務業(yè)、金融業(yè)、科技業(yè)和其他一切以贏利為目的的組織；二是社會性組織，包括教會、社會團體、群眾團體等一切非以贏利為目的的組織；三是政治性組織，包括政黨和一切以政黨或政治性權力為目的的組織；四是教科文組織，包括學校、科學研究單位和各種文化團體。 行政管理的客體是國家事務、社會公共事務和行政機關的內部事務。我國行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關，其行政權力 是國家權力機關依法授予的。三是行政首長，在這里，行政首長是指一種人格化的特點的職位，而不是作為社會存在的自然人。一是政府，包括中央政府和地方政府，它是國家行政權力的象征、承載體和實際行為體。 二 、行政管理學的研究對象 、 內容 和方法 （一）行政管理學的研究對象 行政管理主體是國家權力機關的執(zhí)行機構，即國家的行政機關。 權威性 行政管理活動是以國家名義進行的，代表國家并以國家強制力為后盾的。在我國實施行政管理，首先執(zhí)行黨的路線、方針、政策，同時執(zhí)行國家權力機關所賦予的任務，向權力機關負責，并受權力機關的監(jiān)督。這是本課程的研究對象。 廣義的行政管理 涵義： 指國家政治目標的執(zhí)行，包括立法、行政、司法等社會組織領域內特定組織的指揮活動及其機關內部的總務后勤工作等。它是指社會公共組織對公眾事務的組織與管理活動，包括對國有企業(yè)、人口、交通、衛(wèi)生、醫(yī)療、保險、 環(huán)保、教育等等方面的管理。 政府對社會的管理活動，是執(zhí)行國家權力機關的意志。這個定義可以從三個方面進一步理解行政的涵義： 行政的主體指的是政府，它是國家組織的重要組成部分，是國家的重要部門之一。有作廣義理解的，即把國家機關和非國家機關（如企事業(yè)單位和社會團體）中的某些規(guī)律活動，包括領導、決策、辦公室、人事、后勤等工作，稱為行政；有作狹義理解的，認為行政是政府機關執(zhí)行的任務和進行的活動。因而，首先要理解“行政”的涵義。 1 第一章行政和行政管理學 第一節(jié)行政管理學概述 一、行政管理 的涵義 行政管理學，亦稱公共行政學、行政學。對行政管理學的內涵和外延，理論界有不同的界定。 （一）行政的涵義 目前，學術界對于行政的涵義有不同的理解。我們這里所講的只是對行政作狹義的理解，即行政是國家權力機關的執(zhí)行機關依法管理國 家事務、社會公共事務和機關內部事務的活動。 行政的客體是國家社會公共事務，即行政主體作用的客觀對象，是國家的政治、經濟、文化、社會等各個領域的公共事務。 （ 二 ）行政管理的 涵義 我們所說的行政管理，在現代西方國家一般被稱為公共行政或公共管理。 通常有以下三個層面的含義： 最廣義的行政管理 涵義： 是指一切社會組織、團體對有關事務的治理、管理和執(zhí)行的社會活動。 狹義的行政管理 涵義： 它是指國家行政機關及其官員在管理國家事務、社會事務和機關內部事務的過程中進行的計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制等各項管理活動，換言之，就是指除立法，司法以外的行政部門的工作。 （ 三 ）行政管理的特點 行政管理作為一種特殊的社會管理，自身具有以下特點： 執(zhí)行性 行政機關是從屬于國家權力機關，是國家權力機關的執(zhí)行機關。 政治性 行政機關的使命是執(zhí)行國家權力機關的意志，國家權力機關具有強烈的階級性，即政治性，行政機關也如此。一切管理對象，對行政機關及其工作人員的管理行 為都有服從的義務。 在我國，國家行政管理主體可分為以下幾種。二是政府所屬的行政機關，它的行政權力是通過法律規(guī)定以及在法律規(guī)定之下的政府內部授權獲得的。四是政府普通公務員。因此，行政管理是以國家權力為根據的、行使國家權力的一種公共管理。 概括起來說，國家行政管理的客體范圍有以下幾種。五是新聞性組織，包括報社、新聞社、出版社 、電臺、電視臺等一切新聞傳播媒介組織；六是公民。 行政管理活動的根本原則是依法管理 依法行政是現代行政管理的本質特征。任何行政機關和行政人員都沒有超越憲法和法律的特權。 實現行政管理的科學化。因此，必須研究和了解它的研究對象、學科特點和發(fā)展歷史，以及與相關學科的關系，探討建設有中國特色的社會主義行政管理學的依據和途徑。 行政管理的主體 在行政管理中，主體處于主導和支配地位。行政主體包括行政組織和機構、行政領導以及政府普通公務員等。行政管理的過程包括以下環(huán)節(jié)：行政目標、行政計劃、行政決策、行政執(zhí)行、 公共危機管理、政府績效管理、 行政監(jiān)督、行政信息、行政咨詢、行政公關 、行政溝通 和行政協(xié)調等。這些保障主要有行政法治、行政倫理 、后勤和辦公室管理等。行政管理的發(fā)展，著重探討行政發(fā)展理論、行政效 率和行政改革等。因而，理論聯系實際也應是研究行政管理學的重要方法。通過對行政管理實踐的調查研究，總結行政管理的經驗、教訓，并把它升華為理論，從而豐富行政管理學的理論內容。 比較研究的方法 這一方法主要通過對不同行政制度或行政模式、不同公共政策選擇等行政問題的對比分析，研究不同政府間在行政理念、行政思想、行政原則和管理職能、管理體制、管理方式、管理手段等方面的差異，達到興利去弊、取長補短、權衡得失，為我所用的目的。通過典型案例的分析，不僅能加深對原理的理解，而且可以提高分析問題和解決問題的能力。 模擬研究方法 即通過使用定量概念和方法，來模擬行政管理中的某些基本因素或條件，從中尋求行政管理合理、效率和效益的模式。我們不僅要對中外學者已經采取的方法權衡比較，靈活 3 運用，而且還要在研究中創(chuàng)造新的、科學的方法。因而，政治性是一切國家行政管理的首要特點。 （二） 服務性 現代行政管理統(tǒng)治職能在減弱，服務職能在日益加強。社會主義行政管理，在政治上，為人民服務，為大多數人謀利益；在經濟上，組織、協(xié) 調全社會的分散的生產活動和經濟關系，推進社會主義市場經濟；在文化上，大力發(fā)展文化教育事業(yè)，全力推動社會主義精神文明建設；其他方面，如治理環(huán)境污染，保護生態(tài)平衡、加強社會福利建設、維護社會生活正常秩序等。因而，行政管理涉及的學科也是廣泛的。同時，許多專業(yè)行政理論得到了發(fā)展，如司法行政、教育行政、文化行政等。 （四） 實踐性 行政管理學是實際的、應用的、具體的，是行政管理經驗的總結，它來自于實踐，服務于實踐，在實踐中豐富和發(fā)展。 第二節(jié) 行政管理學的歷史發(fā)展 一、 西方行政管理學產生的原因 行政管理學誕生于美國。 （一） 社會歷史原因 19 世紀 末 20 世紀初，歐美資本主義自由競爭時期向壟斷過渡。這樣，廉價和高效率政府成為時代的迫切要求，從而推動了行政機關的效率管理。因此，行政組織、行政人員、行政經費等的優(yōu)化管理，追求高效率、高效能，就成為人們關注的問題。首先，西方近代政治學尤其是國家學說，為行政管理學提供了有關國家權力（行政權）、民權、民意、政府結構、政治過程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辯的研究方法；其次，君主制時代德、奧兩國的官房學，也充實了行政管理學的內容。官房學以后逐步演變?yōu)楣藏斦W；再次，西方資產階級革命時代興起的行政法學，開創(chuàng)了“以法行政”的思想，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，這恰恰是行政管理學的最重要的理論基礎之一。 （四） 實踐基礎 普魯士的任官制度和英國的文官制度，是行政管理學產生的實踐基礎。 1713年，普魯士規(guī)定必須經過考試競爭才能任用法官， 10年后進一步明確此規(guī)定適用其他官吏。文官制度為公共行政學的公共行政、人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規(guī)范，因而對行政管理學的形成具有直接的推動作用。 （一）傳統(tǒng)理論時期的行政學 19 世紀末至 20 世紀 30 年代 泰勒的科學管理理論 美國人泰勒是世界上公認的 “ 科學管理之父 ” 。泰勒從提高工作效率這一目標出 發(fā)，通過對工人工作的動作 —— 時間進行研究，得出了一系列較為合理和科學的管理原理和原則。 第二， “ 第一流的 工 人 ” 原理。 第四，刺激性的報酬制度。 第六，實行職能工長制。 馬克斯 韋伯所說的官僚制組織指的是一種層次分明、制度嚴密、權責清晰的理想的等級制組織模式。 其他代表人物及其論著和理論 這一時期行政管理研究的代表人物及其論著和理論包括： 其一是美國學者威爾遜。 1887年，他在美國哥倫比亞大學《政治科學季刊》上發(fā)表了《行政研究》一文，主張政治與行政分離，建立一門獨立學科 —— 行政學。其二是古德諾。古德諾長期教授行政法學。其三是懷特。 1926年，懷特出版了《行政學導論》一書，書中探討了行政組織、人事行政、財務行政和行政法規(guī)等內容，基本上涉及到了行政學的核心內容，成為行政管理學誕生的權威標志。他曾是美國勞工部專家顧問和普林斯頓大學教授，后曾主持美國行政研究所及國會圖書館的行政書籍出版事宜。至此，行政管