【正文】 于功能的 )、新的納稅人識別系統(tǒng)、新的征收程序 (例如，在 20 世紀(jì) 90 年代，通過銀行的聯(lián)合申報(bào)和繳納程序，或者更近一些的電子申報(bào)和納稅程序 )和新的計(jì)算機(jī)化信息系統(tǒng)。 利用大企業(yè)局作為改革的試點(diǎn) 一些國家 (例如 :玻利 維亞、薩爾瓦多、匈牙利、烏干達(dá) )把設(shè)立大企業(yè)局作為針對稅收征 管引進(jìn)新的組織架構(gòu)、制度體系和工作程序的試點(diǎn)項(xiàng)目。 許多這樣的國家經(jīng)常存在的情況是，往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)大企業(yè)的不遵從行為，將稅收收入置于風(fēng)險(xiǎn)之中。因?yàn)樵? 大多數(shù)國家特別是發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家，一小部分納稅人占了全部稅收收入較大的百分比。那個(gè)時(shí)期設(shè)立的大企業(yè)局 中只有烏拉圭把重點(diǎn)完全放在處理納稅申報(bào)和稅款繳納上。雖然他們都強(qiáng)調(diào)征收，但那個(gè)時(shí)期的大企業(yè)局大多數(shù)都擁有稅收征管的全部主要功能 (例如 :申報(bào)處理、執(zhí)行欠稅和審計(jì) ) (現(xiàn)在也是這樣建議的 )。在拉丁美洲，阿根廷是第一個(gè)設(shè)立大企業(yè)局的國家，時(shí)間在 1974 年。由于這種差異，進(jìn)行國與國之間的比較時(shí)需要謹(jǐn)慎。而且，這些比較新的 基于類型 的模式之間也存在著差異。各國大企業(yè)局人員的數(shù)量和水平差異相當(dāng)大，這受制于各國大企業(yè)的數(shù)量規(guī)模、大企業(yè)經(jīng)營活動的復(fù)雜性和大企業(yè)局所履行工作的范圍。在有些國家，大企業(yè)業(yè)務(wù)處于稅收征管部門最高領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管之下，在其他國家，這些業(yè)務(wù)由總部的一個(gè)特別機(jī)構(gòu)監(jiān)管或由地區(qū)稅務(wù)部門監(jiān)管。而在其他國家，大企業(yè)業(yè)務(wù)較為有限，重點(diǎn) 只針對最大規(guī)模納稅人的審計(jì)或欠稅征收。 發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的大企業(yè)遵從業(yè)務(wù)在結(jié)構(gòu)、人員和功能方面存在很大差異。 大企業(yè) 監(jiān)管業(yè)務(wù)的類型 發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)達(dá)國家采用了不同的方法來管理其大企業(yè)，這反映了這些國家中大企業(yè)數(shù)量的不同 (例如，較小的國家中大企業(yè)比較少，而更大的發(fā)達(dá)國家有許多大企業(yè)，且分布在范圍很廣的經(jīng)濟(jì)活動門類中，其經(jīng)營活動也更為復(fù)雜 )。這些專家對調(diào)查所做回復(fù)的準(zhǔn)確性幫助予以確定，并在需要時(shí)提供更多的信息。第三部分是對大企業(yè)局有效性的總體評價(jià)。調(diào)查表分為三個(gè)部分 :第一部分要求了解大企業(yè)局的組織機(jī)構(gòu)和功能方面的信息 。本文采用了財(cái)政司稅收征管方面的研究人員和這一領(lǐng)域的專家對大企業(yè)局的績效所做的調(diào)查和分析，并回顧總結(jié)了所選擇的幾個(gè)發(fā)展中 國家和轉(zhuǎn)軌國家大企業(yè)局的有效性。這導(dǎo)致了稅收征管部門 結(jié)構(gòu)的改變，從基于功能 (處理納稅申報(bào)和稅款 繳納、審計(jì)、執(zhí)行欠稅 )的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為面向個(gè)人、 中小型企業(yè)和大公司的結(jié)構(gòu)。這一現(xiàn)象在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家表現(xiàn)得尤為明顯。在 20 世紀(jì) 50 年代和60 年代， 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 (OECD)中的幾個(gè)成員國家對大公司引入了特殊的稅務(wù)審計(jì)辦法。與之相反，效率不高的似乎是那些高度分權(quán)化的大企業(yè)局。 ●轉(zhuǎn)軌國家設(shè)立大企業(yè)局的經(jīng)驗(yàn)表明， 大企業(yè)局的成功與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及其他結(jié)構(gòu)性改革方面的進(jìn)展之間存在著正相關(guān)關(guān)系。確定關(guān)鍵績效指標(biāo)，并定期編制關(guān)鍵績效 指標(biāo)報(bào)告。 大企業(yè)局履行稅收征管的所有核心功能 大企業(yè)局管理本國層面上的所有國內(nèi)稅種 。大企業(yè)局管理所有的大企業(yè) 。程序標(biāo)準(zhǔn)透明 。法律 框架健全良好 : ●為了使大企業(yè)局得以正常地開展工作，必須滿足其一些最低限度的要求 (其中大部分同樣適用于稅收征管的各個(gè)方面 )。在這方面，國際貨幣基金組織可以為初步的大企業(yè)局改革努力提供進(jìn)一步完善的建議。 ●為了使大企業(yè)局富有成效并使大企業(yè)遵從得到顯著改善，政府對于大企業(yè)局的設(shè)立必須全力以 赴，向其提供必要的資源 (人員、基礎(chǔ)設(shè)施、 計(jì)算機(jī)，等等 ) ，支持對大企業(yè)進(jìn)行審計(jì)和采取征管措施。 最后，為了評估大企業(yè)局運(yùn)行的效率和大企業(yè)納稅遵從的變化，稅收征管部門必須確定和編制績效指標(biāo)，這是管理有效暢通的基礎(chǔ)。 大企業(yè)局運(yùn)轉(zhuǎn)中所特有的風(fēng)險(xiǎn)包括：過分強(qiáng)調(diào)對大企業(yè)的管理而忽視中小型納稅人；沒能針對大企業(yè)進(jìn)行特定類型的監(jiān)控 (例如確保納稅人遵守納稅申報(bào)和繳納稅款義務(wù)方面的規(guī)定 ) ；將過多企業(yè)納入大企業(yè)局的管理之中，從而使遵從管理無效；沒有對大企業(yè)局的官員進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督，使違規(guī)或腐敗行為 得以產(chǎn)生。 將發(fā)端于大企業(yè)局的改革繼續(xù)下去，并把現(xiàn)代化擴(kuò)展到整個(gè)稅收征管部門 (包括處理中小納稅人的稅務(wù)部門 )是若干國家面臨的主要問題。這樣不僅喪失了改革的重要機(jī)遇，大企業(yè)局也失去了其作為稅收征管現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)手段之一的信譽(yù)度。 同時(shí)，也存在著和設(shè)立大企業(yè)局有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，稅收征管人員和其他公共財(cái)政官員需要對此 加以考慮。 發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家設(shè)立大企業(yè)局或者針對大企業(yè)進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整的趨勢，類似于發(fā)達(dá)國家 在這方面所做的工作 (例如澳大利亞、法國、荷 蘭、新西蘭、英國、美國 )。另外，許多國家在大企業(yè)局進(jìn)行稅收征管的試驗(yàn)性改革，然后再推廣到其他納稅人。這種專門機(jī)構(gòu)將稅收征管力量集中于占全部稅收收入比重較 大，但數(shù)量較少的納稅人。分析還表明，有些風(fēng)險(xiǎn)需要引起注意。 各個(gè)接受調(diào)查國家稅務(wù)官員提供的信息，以及國 際貨幣基金組織工作人員和專家關(guān)于大企業(yè)局在這些國家中的效果方面的觀點(diǎn)，形成了本文展開討論的基礎(chǔ)。 本文全面評述大約 40 個(gè)國家的稅收征管部門為了監(jiān)控大企業(yè)的依法納稅行為而采用的組織結(jié)構(gòu)、制度體系和工作程序。作者還要對 Milka Casanegra de J antscher、 Michael Keen、 Caros Sivani、 Emil Sunley、 Gunther Taube和 Teresa TerMinassian提供的頗有見地的意見和建 議表示感謝，并且對 Gail Berre、 Joan Gibson和 Ann Robertson為本文出版所做的編輯工作表示感謝。 本文由國際貨幣基金組織的一個(gè)工作組 (組長為 Katherine Baer，成員為 Olivier Benon和Juan Toro)撰寫。本文的綜合性分析并不能作為如何設(shè)立大企業(yè)局的手冊。本文選擇了幾個(gè)這樣的國家，分析其大企業(yè)局 (Large Taxpayer Unit， LTU，又譯納稅大戶單位 )的有效性。 本文根據(jù)對大約 40個(gè)國家的取樣分析，全面評述了這些國家的稅收征管部門為了監(jiān) 控大企業(yè)的遵從行為而采用的組織、體系和程序。財(cái)政司開展了很多工作，分析發(fā) 展中國家稅收征管改革的需求及影響。國際大企業(yè)稅收管理的實(shí)踐 來自 IMF的調(diào)查與分析 前言 國際貨幣基金組織的一項(xiàng)核心作用是幫助成員國減少宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的危險(xiǎn)，特別 是通過增強(qiáng)其公共部門的功能以實(shí)現(xiàn)這一目的。為此，財(cái)政司向各成員國提供技術(shù)援助， 改善其稅收征管的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，從而強(qiáng)化其稅收征管。但是，有一個(gè)領(lǐng)域一直沒有得到國際貨幣基金組 織或其他方面的深入研究，即更多地關(guān)注納稅人中包括大企業(yè) (Large taxpayers，又譯 納稅大戶 )在內(nèi)的不同類型的納稅人，以便促進(jìn) 公共收入流更大的穩(wěn)定性，改善稅收征 管的有效性和效率，并在公共部門引人創(chuàng)新 (例如稅務(wù)部門中新的組織架構(gòu)、程序和體系，以及改進(jìn)對納稅人的服務(wù) )。國際貨幣基金組織曾經(jīng)建議一些發(fā)展 中國家和轉(zhuǎn)軌國家設(shè)立大企業(yè)局。 當(dāng)然，由于衡量納稅人納稅遵從 ( Compliance，又譯 依法納稅 )行為的復(fù)雜性、許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家稅收征管部門所提供資料的不足，以及一些國家最近才成立專門的大企業(yè)局，其存在的時(shí)間還很短，因此，本文的分析還存在著諸多局限性。但本文確實(shí)勾勒了發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌 國家在使其稅收征管 (特別是對大企業(yè)的征管 )現(xiàn)代化過程中所面臨的主要挑戰(zhàn)，以及應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的方法。作者還注意到本文從許多同 事的分析和評論中獲益良多， 他們包括JeanPaul Bodin、 Isaias Coelho、 John Croty、 Pauo dos Santos、 Richard Highfield、 Seth Terkp町、 No buhiro Tsunoda、 Koenraad van der Heeden和 James Walsh。 概覽 從 20世紀(jì) 80年代開始，國際貨幣基金組織就建議因面臨收入危機(jī)而希望加強(qiáng)稅收征管的成員國，設(shè)立大企業(yè)局 (LTUS)，以在短期和中期的時(shí)間內(nèi)加強(qiáng)對大企業(yè)的控制并改善大企業(yè)對稅收的遵從。本文還有選擇地分析 了國際貨幣基金組織曾經(jīng)提出此類建議的一些發(fā) 展中國家和轉(zhuǎn)軌國家中大企業(yè)局運(yùn)作的有效性。 個(gè)案分析顯示，各國可以從設(shè)立控制大企業(yè) 遵從的專門機(jī)構(gòu)中獲得很大的益處。許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗(yàn)清楚地表明，設(shè)立管理大企業(yè)遵從的專門機(jī)構(gòu)，提高了企業(yè)的守法遵從，并使稅收征管從總體上更加有效。許多接受調(diào)查的國家反映，設(shè)立大企業(yè)局有助于他們應(yīng)對稅收征管中主要的薄弱之處，并改善稅收征管的核心功能。這些改革包括納稅人納 稅義務(wù)的自我評估、單一納稅人主文檔、唯一的納稅人識別號碼、基于主要稅收征管功能而建立的 組織結(jié)構(gòu)、電子申報(bào)和新的計(jì)算機(jī)化信息系統(tǒng)。這些國 家中的稅收征 管部門圍繞納稅人的類型 (特別是根據(jù)納稅人的規(guī)模 ) ，對其機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組，因?yàn)椴煌愋偷募{稅人需要實(shí)行不同的戰(zhàn)略，來管理其納稅遵從行為，不同類型的納稅人還會造成不同的稅收風(fēng)險(xiǎn)。如果只是部分地設(shè)立了大企業(yè)局，那么，大企業(yè)局改善稅收征管以及提高大企業(yè)遵從的潛力就不能得到發(fā)揮。不幸的是，在轉(zhuǎn)軌國家中存在著幾個(gè)這樣的例子。如果缺乏政治和管理層方面一以貫之的支持以及必要的資金和人員，那么，起步成功的大企業(yè)局就會臨在其設(shè)立前就存在的同樣問題。因此，稅收征管部門在設(shè)立大企業(yè)局時(shí)面臨的一個(gè)主要挑戰(zhàn)就是，吸引并留住富有才干的人員以開展復(fù)雜的業(yè)務(wù)、向大企業(yè)提供準(zhǔn)確的最新信息、創(chuàng)造防止稅務(wù)人員產(chǎn)生腐敗的特定工作環(huán)境。 在上述背景之下，根據(jù)國際貨幣基金組織在幫助成員國建立和管理大企業(yè)遵從業(yè)務(wù)的過程中取得的經(jīng)驗(yàn)，有以下一些重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)需要汲取。 ●大企業(yè)局長期的有效性和可信度取決于政府把大企業(yè)局與范圍更廣的稅收征管改革相結(jié)合的能力。 ●和稅收征管的其他方面一樣，為了保持其有效性并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和納稅人總體情況的變化，大企業(yè)局需要不斷的改革和現(xiàn)代化。這些要求包括： 選擇大企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)清楚簡單 : 大企業(yè)局與總部之間明晰的報(bào)告渠道 。對大企業(yè)局雇員的工作進(jìn)行適當(dāng)?shù)臏y評， 并付給合理的報(bào)酬 。對大企業(yè)局雇員進(jìn)行有效的培訓(xùn)以及 ●即使這些要求都得到了滿足，如果存在持續(xù)的經(jīng)濟(jì)下滑，那么設(shè)立大企業(yè)局也并不能強(qiáng)化大企業(yè)的納稅遵從并增加稅收收入。 ●大企業(yè)局最有效的運(yùn)作是基于對其進(jìn)行強(qiáng)有力的集中監(jiān)督，并擁有精干的機(jī)構(gòu)設(shè)置。 第一章 綜述 研究的目的 許多國家的稅收征管部門已經(jīng)制定了專門的制度來監(jiān)控大企業(yè)。最新的趨勢是，建立全職能的大企業(yè)局，擁有大部分的稅收征管功能，包括納稅人服務(wù)、稅款征收、欠稅的執(zhí)行以 及審計(jì)。一些發(fā)達(dá)國家 (澳大利亞、 荷蘭、新西蘭、英國和美國 )采取了類似的政策， 圍繞不同種類的納稅人或納稅人類型，對其稅收征管部門進(jìn)行了重組。 本項(xiàng)研究全面分析了大約 40個(gè)國家大企業(yè)管 理機(jī)構(gòu)的作用、結(jié)構(gòu)和功能。 使用的方法 本項(xiàng)研究的基礎(chǔ)是向大約 40個(gè)發(fā)展中國家、 轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)達(dá)國家的稅收征管部門的主管寄送的調(diào)查表。 第二部分涉及大企業(yè)局績效的詳細(xì)資料 (征收、遵從和審計(jì) ) 。財(cái)政司的專家對一些國家大企業(yè)局的設(shè)立或其運(yùn)行的優(yōu)化，曾經(jīng)或正在提供幫助。本項(xiàng)研究也參考了財(cái)政司近期關(guān)于大企業(yè)局的研究。大企業(yè)監(jiān)管業(yè)務(wù)的不同類型也反映了各個(gè)國家稅收征管組織機(jī)構(gòu)的差異。例如在一些國家，大企業(yè)局履行稅收征管的所有關(guān)鍵功能，重點(diǎn)完全放在控制最大規(guī)模納稅人的遵從行為上。一些國家有一個(gè)單一的大企業(yè)局，其他國家則把大企業(yè)局 (或大企業(yè)部 )設(shè)在大企業(yè)一般相對集中的大城市內(nèi)，而地區(qū)性或當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)構(gòu)則管理其他地方的大企業(yè)。同樣，各國大企業(yè)局采用的稅收征管程序也各有不同。 發(fā)達(dá)國家的大企業(yè)局也采用了不同模式 :一些國家的大企業(yè)局只擁有審計(jì)職能，其他國家 (例如 :澳大利亞、荷蘭、新西蘭和美國 )的趨勢是按照不同納稅人的類型來重組整個(gè)稅收征管，其中一個(gè)重要的類型是大企業(yè)或大中型企業(yè)?？傊谟懻摳鲊O(jiān)管大企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要切記存在著各式各樣的組織架構(gòu)、制度體系和工作程序。 發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家逐步設(shè)立大企業(yè)局的主要原因 確保收入和改善欠稅管理 在大多數(shù)發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體中，實(shí)施大企業(yè)管理最迫切的原因是確保稅收收入(即主要通過減少不申報(bào)和不納稅，確保稅收收入不低于某特定水平，或者組織更多的稅收收入 )和建立違法納稅人控管基本制度的需要。在隨后的 20 世紀(jì) 80年代，幾個(gè)拉丁美洲國家組建了監(jiān)控大企業(yè)的特別部門，主要目的是為了更好地控制政府收入的主要來源。 但是，一些國家在開始時(shí)并沒有優(yōu)先考慮某些功能，例如審計(jì)。 設(shè)立大企業(yè)局有助于確保稅收收入。在這些國家中，稅收收入的最大份額來自于不僅繳納自身的稅款，而且還通過預(yù)提稅制度繳納其他納稅人稅款的納稅人。經(jīng)驗(yàn)表明，如果大額欠稅經(jīng)過幾個(gè)月甚至幾年都沒有被發(fā)現(xiàn)，那么幾乎就無法征收到這些稅款了。一些國家能夠把通過大企業(yè)局而引入的改革拓展到稅收征管的其他方面。 加強(qiáng)審計(jì) 在發(fā)達(dá)國家，建立專門的大企業(yè)監(jiān)管業(yè)務(wù)的主要原因之一是加強(qiáng)對最大規(guī)模納稅人的審計(jì)。例如在歐 盟國家，設(shè)立針對最大規(guī)模納稅人的專門部門的初衷是改善審計(jì)工作，在 20 世紀(jì) 60 年代到70年 代之間引進(jìn)增值稅之后更是如此。 很明顯，對大企業(yè) (他們往往是跨國公司