【正文】 等?！鄙鲜鼋?jīng)濟法律都強調(diào)了“完善宏觀調(diào)控”這一最重要的管理手段。”（ 3） 1995年 3月 的《中國人民銀行法》，第一條規(guī)定：“為了確立中國人民銀行的地位和職責，保證國家貨幣政策的正確制定和執(zhí)行，建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，加強對金融業(yè)的管理，制定本法。在此期間，立法上亦采取了一系列措施，包括：（ 1） 1993 年 12月制定的《公司法》，確定“公司在國家宏觀調(diào)控下，按照市場需求自主組織生產(chǎn)經(jīng)營，以提高經(jīng)濟效益、勞動生產(chǎn)率和實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值為目的。 從 1993年下半 年以來，我國實施了以治理通貨膨脹為首要任務(wù)的宏觀調(diào)控?！蓖?6月 24日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于當前經(jīng)濟情況和加強宏觀調(diào)控的意見》，提出了 16條措施。 這里有一個成功的例子。因此，計劃法、財政法、稅法、銀行法、價格法、工資法等在經(jīng)濟法體系中占有舉足輕重的地位?！? 在現(xiàn)代行政管理中運用經(jīng)濟法，需要掌握哪些基本內(nèi)容呢？可分為宏觀調(diào)控與具體行政管理兩大環(huán)節(jié)。例 6 如，在經(jīng)濟領(lǐng)域，侵占、破壞國家的和集體的財產(chǎn)，制造、銷售偽劣產(chǎn)品，搞不正當競爭，擾亂市場經(jīng)濟秩序，亂收費、亂罰款、亂攤派，政府機關(guān)濫用職權(quán)、自辦公司、巧立 名目、與民爭利等等，人民群眾對這些社會公害深惡痛絕。 社會主義國家實行依法行政，以規(guī)范化的制度，正確處理人民政府與人民群眾的關(guān)系，有利于保證貫徹為人民服務(wù)的宗旨，有利于保證行政管理的規(guī)范性和科學(xué)性，也有利于保證社會對行政工作的監(jiān)督?，F(xiàn)代國家政府普遍奉行這一 準則，我國于改革開放之后亦確立了這一原則。依法治國的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)是行政管理法制化。 在現(xiàn)代行政管理中運用經(jīng)濟法，必須堅持什么原則呢？概括地說，就是依法行政。實現(xiàn)經(jīng)濟管理法制化，也就是實現(xiàn)經(jīng)濟管理科學(xué)化。國家經(jīng)濟管理機關(guān)及其工作人員，要熟練地掌握履行行政管理職能所必需的法律知識，特別要提高運用經(jīng)濟法管理國民經(jīng)濟的意識和能力 ，努力實現(xiàn)國家提出的目標：“經(jīng)濟管理法制化達到較高水平。 經(jīng)濟法對國民經(jīng)濟發(fā)生影響，一般通過經(jīng)濟基礎(chǔ)作為中介，或是改造舊的生產(chǎn)關(guān)系，或是確立新的生產(chǎn)關(guān)系，以解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力。當前國有企業(yè)包括國有外貿(mào)企業(yè)，面臨不少困難，某些企業(yè)效益不甚理想。我們正在實行兩個具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，二是經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。結(jié)論自然而然地得出來了：經(jīng)濟法與現(xiàn)代行政 5 管理有不解之緣；現(xiàn)代行政管理中必須運用經(jīng)濟法這種手段。 據(jù)統(tǒng)計，在我國的法律體系中，約有 80％的法律和行政法規(guī)是由行政機關(guān)執(zhí)行的，而其中，最大量的行政執(zhí)法活動是由經(jīng)濟行政管理機關(guān)進行的，如計劃、財政、稅務(wù)、中央銀行、審計、統(tǒng)計、物價、工商行政、技術(shù)監(jiān)督、規(guī)劃、土地、城市建設(shè)、勞動、海關(guān)、自然資源管理、環(huán)境保護和各產(chǎn)業(yè)部門，既是行政機關(guān)，同時又是執(zhí)法機關(guān)。因其以經(jīng)濟法與行 政法相交叉的形態(tài)出現(xiàn)，兼具經(jīng)濟法和行政法兩方面的屬性，一些學(xué)者稱之為經(jīng)濟行政法，也有人認為應(yīng)稱之為行政經(jīng)濟法?！薄?5〕毋庸置疑，依法管理國家事務(wù)，就包含著依法管理國民經(jīng)濟，特別是將經(jīng)濟法行政法運用于行政管理之中。而行政法，包括它的同經(jīng)濟法交叉的 一個大的分支 —— 經(jīng)濟行政法在內(nèi)，則全部是同政府工作密切相關(guān)的。＠①教授所著《行政法教程》， 提出下述觀點：“在我國，政府工作的法制建設(shè)，主要是同我國社會主義法律體系中的兩大法律部門緊密相關(guān)的，這就是經(jīng)濟法和行政法。不妨援引如下兩份資料： （ 1）夏書章教授主編的《行政管理學(xué)》， 對當代行政的概念作了下述界定：“行政是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。經(jīng)濟法從法律的角度反映國家因素如何對市場經(jīng)濟秩序發(fā)生影響，行政管理從行政的角度規(guī)范行政機關(guān)如何領(lǐng)導(dǎo)和管理國民經(jīng)濟建設(shè)，這是一個問題的兩個方面。與此同時，還要管理各項行政事務(wù)、文化事業(yè)及其他社會事務(wù)。這就是：以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則 ，堅持改革開放。 特殊性在于體現(xiàn)時代特征?？疾飕F(xiàn)代行政管理的職能，必須以此為起點?，F(xiàn)代社會文明的標志之一，則是把立法、行政、司法分開來了。經(jīng)濟法解決的社會矛盾屬于基本的經(jīng)濟關(guān)系，所起的作用是別的法律部門無法替代、因而不可或缺的。 作為一種新型的法律形態(tài)， 經(jīng)濟法在國家整個法律體系中的地位，不僅表現(xiàn)為它是否為一個法律部門，更重要的問題在于它是否為一個基本的法律部門。經(jīng)濟法的調(diào)整方法，具有直接性和綜合性。 經(jīng)濟法在我國社會主義法律體系中的地位，首先表現(xiàn)為它已形成為一個獨立的法律部門。其中，列在第三位的是“國家從整體利益出發(fā)對經(jīng)濟生活進行必 要干預(yù)、對經(jīng)濟秩序予以維護和對市場進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟法。筆者曾經(jīng)提出：“從中國社會主義的實際出發(fā)，在憲法這一根本大法之下，主要有六大法律門類：行政法、刑法、民法、經(jīng)濟法、社會法和訴訟仲裁法。對法律部門的劃分和 3 法律體系的框架，中外法學(xué)界歷來存在多種意見。在調(diào)整社會主義市場經(jīng)濟關(guān)系的過程中，民法、經(jīng)濟法既有相對分工，又共同發(fā)揮作用。民法調(diào)整平等主體的公民、法人及其他組織之間的經(jīng)濟關(guān)系，而經(jīng)濟法調(diào)整國家因素影響的經(jīng)濟關(guān)系。國家調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)，企業(yè)自主經(jīng)營，構(gòu)成經(jīng)濟法的基調(diào)。 由此我們可以得出一個認識：經(jīng)濟法是國家管理和協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟運行關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。嚴格地說，干預(yù)是“管”，參與是“辦”，管、辦應(yīng)當分開，前者屬于政府作為社會經(jīng)濟管理者的職能，后者屬于政府作為國有資產(chǎn)所有者代表的職能。參與，說的是國家投資，舉辦企業(yè)、事業(yè)。經(jīng)過多年的改革實踐，我們已形成了這樣一條指導(dǎo)原則：“政府運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。直接管理從表現(xiàn)形式上看主要采用行政手段，但也應(yīng)當是依法行政。干預(yù)，說的是間接調(diào)控和直接管理。微觀方面 ，指的是政府有關(guān)部門對企業(yè)、對市場的具體事項的必要管理。 國家因素影響的范圍，包括宏觀方面和微觀方面。根據(jù)憲法的基本原則，經(jīng)濟法對各級國家機關(guān)，主要對政府領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理國民經(jīng)濟的職權(quán)以及行使職權(quán)的程序作出具體規(guī)定，以利貫徹執(zhí)行。憲法規(guī)定，全國人大制定和修改有關(guān)經(jīng)濟的基本法律，審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況 2 的報告，審查和批準國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告；全國人大常委會制定和修改關(guān)于經(jīng)濟的一般法律，在全 國人大閉會期間有權(quán)對全國人大制定的法律進行部分修改和補充，審查和批準國家計劃和預(yù)算的部分調(diào)整方案。其中，經(jīng)濟法調(diào)整國家因素影響的經(jīng)濟關(guān)系，亦即國民經(jīng)濟關(guān)系。 行政指導(dǎo)的定義目前在學(xué)術(shù)界尚未取得一致，但是達成了某些共識，例如：行政指導(dǎo)是行政機關(guān)職責范圍之內(nèi)的事情；行政指導(dǎo)是為了實現(xiàn)一定的行政目的；行政指導(dǎo)不具有國家強制力，是一種比較柔和的行政行為；行政指導(dǎo)在程序上具有某些靈活 性；行政指導(dǎo)的績效取決于相對人同意和協(xié)力的程度：等等。這種手段對于當前我國處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關(guān)系、構(gòu)建適當?shù)幕鶎诱?、推進農(nóng)民的市場化進程具有重要的意義，今后有重點推 進的必要。 1 論經(jīng)濟法與現(xiàn)代行政管理 內(nèi)容提要： 本文在分析經(jīng)濟法的使命和現(xiàn)代國家的職能的基礎(chǔ)上，較為系統(tǒng)地闡述了在現(xiàn)代行政管理中運用經(jīng)濟法的意義、目標、原則、基本內(nèi)容和可操作性等問題，進而揭示了經(jīng)濟法學(xué)與行政管理學(xué)的密切關(guān)系。 關(guān)鍵詞： 經(jīng)濟法 現(xiàn)代行政管理 經(jīng)濟管理法制化 行政指導(dǎo)是政府依靠自身的信息和合法性優(yōu)勢，對公民提供指導(dǎo)，獲得公民協(xié)力，以完成行政任務(wù)的一種手段。 當代行政法意義上的行政指導(dǎo)，出現(xiàn)于二戰(zhàn)之后的日本，據(jù)信是由于受到美軍占領(lǐng)當局的工作方式的啟發(fā)而產(chǎn)生出來的，由于它符合了國家不干預(yù)到強干預(yù)再到軟干預(yù)的 歷史 潮流，因此日益受到各國的重視。 一、經(jīng)濟法的使命在于規(guī)范國民經(jīng)濟關(guān)系 法律的基本功能是調(diào)整社會關(guān)系，以形成有利于統(tǒng)治階級的社會秩序。 這里所說“國家”，包括國家權(quán)力機關(guān)和它的執(zhí)行機關(guān) —— 行政機關(guān)。國務(wù)院制定有關(guān)經(jīng)濟的行政法規(guī)，編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)。這就是“國家因素”。宏觀方面，指的是國家經(jīng)濟發(fā)展的全局，重點為計劃、預(yù)算、稅收、金融、物價、工資、產(chǎn)業(yè)政策、對外經(jīng)貿(mào)等。 國家因素影響的方式，包括干預(yù)和參與。宏觀調(diào)控主要采取經(jīng)濟辦法，按照經(jīng)濟規(guī)律特別是價值規(guī)律辦事，并且盡可能納入法制程序。干預(yù)又可分為積極干預(yù)與消極干預(yù)，前者指保護、鼓勵，后者指限制、禁止?！? （ 1） 這就明確了什么叫“ 國家適度干預(yù)”。我國以公有制為主體，而公有制中又以國有為主體，國家對國有資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但國有并不等于國營，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)可以分離。經(jīng)濟法側(cè)重規(guī)范國家管理國民經(jīng)濟、維護市場經(jīng)濟秩序的活動。它的基本組成部分有三大塊：一是國家對整 個國民經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控和必要的行政管理；二是維護市場競爭秩序；三是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。 根據(jù)這種認識，經(jīng)濟法與民法作出了基本的劃分。當然，在某些情況下也會發(fā)生一定的交叉聯(lián)系。 一國的法律體系是指由具有內(nèi)在聯(lián)系的各個部門法組成的統(tǒng) 一體。我們認為，設(shè)計一國的法律體系，一方面要適合本國的國情，另一方面要考慮與國際接軌?！薄?2〕去年初， 王家福等六位研究員著文提出，我國的社會主義法律體系主要應(yīng)由以下九類法律構(gòu)成：憲法，行政法，經(jīng)濟法，行政訴訟法，民商法，民事訴訟法，刑法，刑事訴訟法，社會法?！薄?3〕如此突出經(jīng)濟法的位置，在目前所看到的著述中， 還是不多的。經(jīng)濟法的調(diào)整對象，是客觀存在的、現(xiàn)實的經(jīng)濟關(guān)系，既有自己的特殊性又有一定的范圍。如果說，在改革開放之初，經(jīng)濟法尚處于一種理論形態(tài)的話，那么，今天可以說，一系列的、調(diào)整國家因素影響經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范已經(jīng)組合成整體意義上的經(jīng)濟法部門。建立市場機制與宏觀調(diào)控相結(jié)合的市場經(jīng)濟模式，綜合協(xié)調(diào)國家、市場、企業(yè)三者之間的關(guān)系，主要依賴于民法和經(jīng)濟法，而其中宏觀調(diào)控為經(jīng)濟法特有的功能。有鑒于此，稱之為基本的法律部門，不是順理成章嗎？ 二、行政機關(guān)最大量的工作是依法管理國民經(jīng)濟 中國幾千年的封建社會中，行政、司法往往 混為一體，知縣、知府大量的事務(wù)是審理案件。雖然我國不照搬西方某些國家的“三權(quán)分立制”，但也將國家機關(guān)劃為既有分工、又有配合的權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)三類。這還只是一般性。在經(jīng)過正、反兩種經(jīng)驗比較之后，中國人民在以鄧小平同志為代表的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，終于找到了一條有自己特色的社會主義建設(shè)路線，現(xiàn)已莊嚴 4 地記載于黨章和憲法之中。既然國家的根本任務(wù)是集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，那么，作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān) —— 行政機關(guān)，最大量的工作必然是管理國民經(jīng)濟。 前面已分析經(jīng)濟法的使命和現(xiàn)代國家的職能，在此基礎(chǔ)上，我們將進一步探討經(jīng)濟法與行政管理有些什么關(guān)系。對此，行政學(xué)家和法學(xué)家是達 成了共識的?！薄?4〕 （ 2）張尚ｚｈｕ243。當然，經(jīng)濟法，除它的一個大的分支 —— 經(jīng)濟行政法是同政府工作密切相關(guān)的以外，它還有另外的一些內(nèi)容?？傊訌娬ぷ鞯姆ㄖ平ㄔO(shè)，在我國，主要就是要大力發(fā)展經(jīng)濟法和行政法。 經(jīng)濟行政法是調(diào)整國民經(jīng)濟管理關(guān)系的各種法律規(guī)范的總稱，如我國現(xiàn)已制定出來的《預(yù)算法》、《稅收征收管理法》、《中國人民銀行法》、《審計法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》、《外匯管理條例》、《公司登記管理條例》等等。因其強調(diào)國家因素的作用，行政管理服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)，所以它也就是國民經(jīng)濟管理法。 經(jīng)濟法 立足于國家整體，顯示出社會公共性的根本特征； 現(xiàn)代行政管理又稱公共行政管理，即政府在社會經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮作用。 三、經(jīng)濟法在現(xiàn)代行政管理中的具體運用 在現(xiàn)代行政管理中運用經(jīng)濟法，期望實現(xiàn)什么目標呢？眾所周知，一切經(jīng)濟工作必須以提高經(jīng)濟效益為中心。前 一個轉(zhuǎn)變，本世紀之內(nèi)要求初步實現(xiàn)；后一個轉(zhuǎn)變，則需要更長的時間。因此，我們的著眼點應(yīng)定為效率優(yōu)先，同時也要兼顧公平。也有些涉及人與自然之間的關(guān)系的經(jīng)濟法律，可以直接對生產(chǎn)力起到保護和促進的作用?！薄?6〕制定社會主義法律必須遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律，按法律辦事與按規(guī)律辦事要盡可能一致起來?？茖W(xué)管理，治國之道。其理由在于，社會主義市場經(jīng)濟應(yīng)當是法制型經(jīng)濟。行政機關(guān)按照法律規(guī)定行使行政權(quán)力，管理國家事務(wù)，反映了人類社會的進步，即從人治走向法治。依法管理國民經(jīng)濟，正是依法行政的重要方面。 近二十年來，我國的社會主義法制建設(shè)取得了巨大的成就，但是還存在不少的問題。 1996年 3月， 在八屆全國人大四次會議所作的政府工作報告中強調(diào)指出：“各級政府及國家公務(wù)員都要依法管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，堅決維護國家法律法規(guī)和政策的統(tǒng)一性與嚴肅性。國家管理經(jīng)濟的職能，主要是把宏觀管住，包括規(guī)劃整體發(fā)展、制定方針政策、協(xié)調(diào)市場運行、組織社會保障，通過立法確立計劃、財政、金融三者之間相互配合和相互制約的機制，確立價格、工資綜 合改革方案?，F(xiàn)代經(jīng)濟法作為國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟的法律，顯示出在市場經(jīng)濟條件下國家的作用是主動的，而不是被動的，是高屋建瓴的管理，而不是拾遺補缺。 1993年 3月， 我國修正《憲法》，增加了一項重要條款：“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控。中央領(lǐng)導(dǎo)同志說， 16條中有 13 條屬于經(jīng)濟手段。經(jīng)過三年多的努力，到 1996年底，國民經(jīng) 濟的運行成功地實現(xiàn)了“軟著陸”?！保?2） 1994年 3月的《預(yù)算法》，開宗明義提出：“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！钡谌龡l規(guī)定：“貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進經(jīng)濟增長。另一個環(huán)節(jié)為對國民經(jīng)濟活動的具體行政管理