【正文】 宅中含有大量的生產(chǎn)性牲畜圈舍等養(yǎng)殖用地造成的。在戶均宅基地面積較大的前 6 個(gè)省份中，黑、吉、遼 3 省位于東北地區(qū)；新疆、內(nèi)蒙古、寧夏則屬于少數(shù)民族自治區(qū)。各省（區(qū)、市）中，浙江、福建、廣東、貴州、廣西等 5 省份的戶均宅基地面積較小；新疆、內(nèi)蒙、黑龍江、吉林、寧夏、遼寧等 6 省份的戶均宅基地面積較大。 2021 年，東、中、西、東北部的戶均宅基地面積分別為 平方米 、 平方米 、 平方米 和 平方米 ，呈現(xiàn)出東部小、東北部大的特點(diǎn)。 1996～ 2021 年（ 10 年間），我國的農(nóng)戶數(shù)量由 104戶增加到 104戶，增加了約 %；而同期農(nóng)戶的平均規(guī)模由 /戶減少到 人 /戶，減少了約 %。戶均農(nóng)村宅基地面積的大幅度減少歸因于我國農(nóng)戶規(guī)模的不斷減少。南部省份戶均宅基地面積減少了 %，高于北部的 %。 （二）戶均宅基地面積現(xiàn)狀 19962021年，全國的戶均宅基地面積由 /戶減少到了 平方米 /戶，減少了約 %（表 3）。南、北部的農(nóng)村宅基地總量分別占 %和 %，呈現(xiàn)出北多南少的特點(diǎn)。各省（區(qū)、市）中，天津、新疆、上海、青海、山西等幾個(gè)省份的農(nóng)村宅基地總量增加的較多；河南、西藏、重慶、山東、陜西、安徽、江西、甘肅、海南和四川 10 個(gè)省份的農(nóng)村宅基地總量則呈現(xiàn)出減少的趨勢。如按發(fā)改委劃定的 4 大區(qū)域之中，東、中、西、東北部的農(nóng)村 5 宅基地總量分別增加了 %、 %、 %和 %，增加率呈現(xiàn)出東部多、中部少的特點(diǎn)。 表 1 建設(shè)用地構(gòu)成比例 類別代別 用地類型 占建設(shè)用地比例（ %） 中心集鎮(zhèn) 一般集鎮(zhèn) 中心村 R 居住建筑用地 30～５０ ３５～５５ ５５～７０ C 公共建筑用地 12～ 20 10～ 18 6～ 12 S 道路廣場用地 11～ 19 10～ 17 9～ 16 G 公共綠地 2～ 6 2～ 6 2～ 4 4類用地之和 67～ 85 67～ 87 72～ 92 根據(jù)以上分析，我國農(nóng)村宅基地面積的估算公式設(shè)計(jì)為： 農(nóng)村宅基地面積 =農(nóng)村居民點(diǎn)面積村莊居住建筑用地比例 村莊居住建筑用地比例取 55%（中心村居住建筑用地比例的下限或一般集鎮(zhèn)居住建筑用地比例的上限）?？紤]通過農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和農(nóng)村居民點(diǎn)中農(nóng)村宅基地的用地比例大體推算農(nóng)村宅基地的數(shù)量。農(nóng)村居民點(diǎn)指建制鎮(zhèn)以下農(nóng)村居民的 4 聚居地，按其政治、經(jīng)濟(jì)地位和人口規(guī)模，將其分為集鎮(zhèn)和村莊兩類。目前國土資源部還沒有農(nóng)村宅基地總量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，農(nóng)村宅基地的總量只能通過相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的推算得到。鑒于此我們根據(jù)中國農(nóng)業(yè)大學(xué)有關(guān)材料分析了我國農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀，以期找出節(jié)地政策中存在的問題，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地的合理節(jié)約用地 的 管理制度，為國家加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理和制定農(nóng)村宅基地節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)配套政策提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐。國土資源部土地統(tǒng)計(jì)中無此科目，至今無全國的統(tǒng)計(jì) 總數(shù)。為了控制農(nóng)村建房對(duì)耕地的過分占用，各?。ㄊ小^(qū)）相繼 3 出臺(tái)和改進(jìn)了農(nóng)村宅基地的審批和管理措施，但都未能有效地控制農(nóng)村建房發(fā)展過快的局勢。由此農(nóng)村建房的擴(kuò)張將不可避免的導(dǎo)致耕地的減少。 據(jù)有關(guān)研究材料統(tǒng)計(jì)， 19962021 年全國農(nóng)村新建住宅中，樓房形式的農(nóng)村住宅面積由 平方米 /人增至 平方米 /人；鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)住宅比重由 %提高到了 %。在東部沿海地區(qū)，如浙江省一些農(nóng)村的住宅 至今 還能看到第二代、第三代、第四代及最新的第五代新建豪華住宅（宅院）。新中國建立 60年來，我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度幾經(jīng)變化： 19491952 年，土地是分到戶（土地農(nóng)民私有）；19531956年社會(huì)主義改造，成立初級(jí)社、高級(jí)社，土地私有化轉(zhuǎn)為集體所有； 1958 年 成立 人民公社 ， 真正 將 分田到戶農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體所有，最終形成了土地集體所有 權(quán) 、農(nóng) 民 具有 使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)形式， 即 奠定了目前我國農(nóng)村宅基地使用制度和審批制度的基礎(chǔ)。我國農(nóng)村宅基地的產(chǎn)生也有久遠(yuǎn)的歷史。使宅基地管理在保障發(fā)展、保護(hù)紅線、提高農(nóng)民生活水平、維護(hù)社會(huì)安定和諧方面發(fā)揮積極作用。在推進(jìn)社會(huì)主義 新 農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)中，如何正確引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，各地結(jié)合自身的實(shí)際進(jìn)行了積極的探索，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，也暴露出一些問題。黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了包括改善農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)，立足地少人多的基本國情，突出強(qiáng)調(diào)要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，意味著在新的形勢下，必須堅(jiān)守 18 億畝耕地這條紅線，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，同時(shí)采取一系列措施，健全農(nóng)村土地管理 各項(xiàng)制度。 ................................... 43 八、 研究結(jié)論 .......................................... 43 附件一 農(nóng)村宅基地整理的節(jié)地政策研究 調(diào)研報(bào)告 — 上海市 …… . 45 附件二 農(nóng)村宅基地整理的節(jié)地政策研究 調(diào)研報(bào)告 — 浙江省 … … 108 附件三 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策研究調(diào)查報(bào)告 — 四川 省 …………… 119 附件四 農(nóng)村宅基地整理的節(jié)地政策研究調(diào)研報(bào)告 — 嘉興 七星鎮(zhèn)“兩分兩換”試點(diǎn)工作調(diào)研 ……………………………………… 140 附件五 山東省桓臺(tái)縣實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減 掛鉤工作調(diào)研 …… 149 1 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策研究報(bào)告 2021 年，黨的十六屆五中全會(huì)提出按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整治、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策研究報(bào)告 國土資源部咨詢研究中心 二○一○年二月 1 目 錄 一、農(nóng)村宅基地的管理制度及其完善的必要性 ................. 2 二、 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀 .................................. 3 （一） 農(nóng)村宅基地總量 ................................. 3 （二）戶均宅基地面積現(xiàn)狀 .............................. 5 （三） 宅基地容積率現(xiàn)狀 ............................... 8 （四） 農(nóng)村宅基地的組成分析 .......................... 11 三、目前農(nóng)村宅基地審批管理現(xiàn)狀 .......................... 12 （一） 農(nóng)村宅基地的審批因素 .......................... 12 （二） 農(nóng)村宅基地面積的標(biāo)準(zhǔn)值 ........................ 14 四、關(guān)于我國農(nóng)村宅基地制度變遷的回顧 .................... 15 五、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要模式 ........................ 17 （一） 現(xiàn)存宅基地流轉(zhuǎn)的典型模式 ...................... 18 （二）當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的主要問題 ............... 19 （三） 農(nóng)村宅基地管理制度改革中要研究的關(guān)鍵問題 ...... 20 六、 農(nóng)村宅基地利用中存在的主要問題和產(chǎn)生的主要原因 ..... 24 （一） 存在的主要問題 ................................ 24 （二） 產(chǎn)生的主要原因 ................................ 26 七、農(nóng)村宅基地節(jié)地政策的建議和措施 ...................... 29 （一） 認(rèn)真學(xué)習(xí)中央惠農(nóng)，保護(hù)耕地的政策，統(tǒng)一到保護(hù)土地的意識(shí)上來 .......................................... 29 2 （二） 加大宣傳力度，更新農(nóng)民的宅基地所有權(quán)觀念。 ..... 31 （三） 制定宅基地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批條件 .................. 31 （四） 協(xié)調(diào)利益分配，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各方參與宅基地整理工作的積極性 .............................................. 33 （五） 完善農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃，提倡農(nóng)民宅基地建房要因地制宜的節(jié)約集約用地方 式 ............................... 34 （六） 區(qū)別對(duì)待，分類實(shí)施，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地整治 ........ 35 （七） 采取措施，科學(xué)治理“空心村” .................. 36 （八）強(qiáng)化制度約束， 進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理 ..... 40 （九） 積極探索創(chuàng)新，逐步建立農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設(shè)用地退出、盤活、流轉(zhuǎn)機(jī)制 ................................... 42 （十） 完善新農(nóng)村建設(shè)的“理事會(huì)”制度，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村民主自治組織的作用。這是一項(xiàng)惠及億萬農(nóng)民，關(guān)系國家長治久安的戰(zhàn)略舉措。 農(nóng)村宅基地問題涉及農(nóng)村基本居住保障的切身利益和農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約集約利用問題。為使農(nóng)村宅基地管理工作健康發(fā)展，需要從廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問題，分析原因，從法律法規(guī)的層面、 經(jīng)濟(jì)、 政策 等層面對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的宅基地管理進(jìn)行規(guī)范。 2 一、 農(nóng)村宅基地的管理制度及其完善的必要性 我國農(nóng)村住宅的形成源遠(yuǎn)流長。人類進(jìn)入封建社會(huì)以后，隨著手工業(yè)、商業(yè)的日漸發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)集市日益昌盛，城市和農(nóng)村開始分離，真正意義上的農(nóng)村住宅及其宅基地開始出現(xiàn)。1978年改革開放后， 隨著 開放 改革 的 巨變，我 國農(nóng)民的收入不斷增加，農(nóng)民對(duì)住房質(zhì)量的要求不斷提高， 我國 相繼爆發(fā)了幾波 農(nóng)村 建房潮。經(jīng)過這些建設(shè)，中國農(nóng)民的居住水平有了比較大的提高。 農(nóng)村人均住房面積從 平方米 /人上升到 平方米 /人。特別是 我 國農(nóng)村住房的建設(shè)常常缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和組織，農(nóng)民建設(shè)常不遵守相關(guān)法律規(guī)定，造成了農(nóng)村土地資源的極大浪費(fèi)。 我國 1984年制定的《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》中沒有農(nóng)村宅基地的用地類型，后頒布的《土地分類（試行）》中雖有農(nóng)村宅基地的用地類 型，但并未實(shí)際使用，我國目前仍缺乏農(nóng)村宅基地面積的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。此外，由于我國的農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)和審批條件由各省 （區(qū)、市）自行制定，農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀的不清晰和管理審批政策的不一致也給 農(nóng)村 宅基地的管理 、節(jié)地 帶來了較大的難度。 二、 農(nóng)村宅基地 利用現(xiàn)狀 （一） 農(nóng)村宅基地總量 1. 農(nóng)村宅基地總量的估算方法 農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本組織內(nèi)成員的生活 需要 和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要而分配給農(nóng)戶使用的土地。與農(nóng)村宅基地相近的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只有農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)據(jù)可供利用。在用地結(jié)構(gòu)方面，農(nóng)村居民點(diǎn)用地主要包括居住建筑用地（農(nóng)村宅基地），公共建筑用地（村莊道路、服務(wù)設(shè)施 用地）等幾個(gè)部分。農(nóng)村居民點(diǎn)的面積數(shù)據(jù)以從國土資源部門的土地利用地變更數(shù)據(jù)中獲取到，而村鎮(zhèn)規(guī)劃則給出了農(nóng)村居民點(diǎn)中居住建筑用地的構(gòu)成比例（表 1），這為農(nóng)村宅基地面積的推算提拱了可靠的數(shù)據(jù)來源。 2. 農(nóng)村宅基地總量的估算結(jié)果 我國農(nóng)村宅基地的總量由 1996 年的 104 公頃增長到2021 年的 104公頃 （ 億畝） ，增加了約 %(表1)。南、北部的農(nóng)村宅基地總量分別增加了 %和 %，呈現(xiàn)出南高北低的格局。 2021 年，東、中、西、東北部的農(nóng)村宅基地總量分別占全國總量的 %、 %、 %和 %，中部最多，東北部最少。各?。▍^(qū)、市）中，河南、山東、四川、安徽、河北、江蘇 6省份的農(nóng)村宅基地總量較多，合計(jì)占到全國總量的 %；西藏、上海、青海、天津、北京、寧夏和河南 7 省份的農(nóng)村宅基地總量減少，合計(jì)僅占到全國總量的 %。東、中、 西、東北部的戶均宅基地面積分別減少了 %、 %、 %和 %，東北部的戶均農(nóng)村宅基地面積減少的速度較快，東部較慢。各?。▍^(qū)、市）中，寧夏、西藏、廣西、黑龍江、江西等 12 個(gè)省份戶均宅基地的減幅均 表 2 19962021 年省份農(nóng)村宅基地總量的變化 6 單位： 104公頃 省 份 農(nóng)村宅基地面積 變化率 （ %） 省 份 農(nóng)村宅基地面積 變化率 （ %） 1996 年 2021 年 1996 年 2021 年 全 國 河 南 北 京 湖 北 天 津 湖 南 河 北 廣 東 山 西 廣 西 內(nèi) 蒙 海 南 遼 寧 重 慶 吉 林 四 川 黑龍江 貴 州 上 海 云 南