【正文】 展的措施與手段。由于公共政策是掌握社會公 共權(quán)力的組織與機構(gòu) —— 政府來制定、執(zhí)行，因此任何公共政策都必須維護和鞏固現(xiàn)行的政治統(tǒng)治。由于課時有限，所以我們這門課最重要的內(nèi)容就是公共政策過程的各個階段，我們惠分章講解。 公共政策的強制性與合法性必須統(tǒng)一起來， 缺乏合法性的公共政策，其權(quán)威性與強制性就會受到損壞。因此，一項公共政策要得以順利實施，必須有強制性作保證。 公共政策的強制性主要源于公眾利益的差異性與多層次性。公共政策 主體制定和實施公共政策的行為，是一種特殊的“法人行為”，要求公共政策作用對象自愿或不自愿接受，體現(xiàn)公共政策本身具有法律性質(zhì)，這就是公共政策的合法性問題。比如政府制定的有些公共政策可能強化或改變當(dāng)時社會所信仰的價值。第三，即使針對同一個問題，為了同 一個目標(biāo)，持相同價值觀的公共政策主體在不同時期也會制定出不同的公共政策，引導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)和個人采取不同行動。首先，公共政策主體信奉的價值觀不同，其要實現(xiàn)的目標(biāo)便不同，因而所知識的行動方向也不相同，這就會影響到一些事關(guān)重大的公共政策的制定和實施。公共政策主體自身利益的客觀存在，決定了公共政策的制定、實施必然帶有明確的利益傾向性。其次，任何社會政治團體都是為著特定目的、有著特殊利益的人們結(jié)合而成的共同體。 三、公共政策的特征 1．公共政策的利益傾向性 任何公共政策主題都是有相關(guān)利益的，公共政策作為多種利益群體相互斗爭和相互妥協(xié)的結(jié)果，必然會帶有利益傾向性，也就是說公共政策總是優(yōu)先滿足在這場競爭中獲勝的群體的利益。 3．公共政策服務(wù)于社會 的進步與發(fā)展。在資本主義社會雖然無產(chǎn)階級的地位有所提高，但是政策的制定還是為了保證資產(chǎn)階級能夠占有無產(chǎn)階級的剩余勞動價值。 公共政策作為一種上層建筑，都是為統(tǒng)治階級服務(wù)的。 就算有些時候考慮到了其他階級的利益，但是最終目的或者從最長遠(yuǎn)上說都是為了維 護本階級的統(tǒng)治地位和最高權(quán)益。 在階級社會中，無論是什么性質(zhì)的國家政權(quán)或者代表不同階級、階層利益的政黨及其他政治組織，面對的是各種各樣的、錯綜復(fù)雜由千變?nèi)f化的社會問題。 中國地質(zhì)大學(xué)長城學(xué)院教案正文 第 5 頁 共 115 頁 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時間 理解 掌握 （三）公共政策的 本質(zhì) 通過了解公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展的過程，我們也能夠?qū)舱叩谋举|(zhì)有了一個大致的了解。 2021 年和 2021 年中山大學(xué)、北京大學(xué)率先設(shè)立了公共政策學(xué)本科專業(yè)。 到 90 年代，北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、廈門大學(xué)、中山大學(xué)、武漢大學(xué)率先在本科或者研究生教育中設(shè)立了公共政策的單科或系列課程。 1986 年 7 月召開的全國軟科學(xué)學(xué)術(shù)會議上，時 任 國務(wù)院副總理的萬里同志明確的提出了實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化的任務(wù)，并提出了要做“政策研究”這一重大課題，由此開始，公共政策學(xué)科在我國得以迅速發(fā)展。 在我國，近代意義上的公共政策是從上世紀(jì) 80 年代開始發(fā)展起來的。（ 3）公共政策學(xué)的建制化。 在其發(fā)源地美國主要有以下三個方面的變化：（ 1）客體選擇出現(xiàn)了新的取項，比如開始注重倫理取向、管理取向、政府改革取向等。在這一階段大量的政策科學(xué)的專著出版， 大量的公共政策學(xué)的論文面世，另外還有許多的政策咨詢機構(gòu)建立，研究方 法、研究過程的側(cè)重點都發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變。 ▲ 此時所 謂的公共政策最突出的特點是什么 ▲ 最 引 人關(guān)注的國際形勢是什么 3 分鐘 12分鐘 中國地質(zhì)大學(xué)長城學(xué)院教案正文 第 4 頁 共 115 頁 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時間 掌握 了解 1951 年，美國著名的政治學(xué)家 勒納（ ）和拉斯韋爾 共同主編的 《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展》一書面世，在本書中的一次提出并界定了“政策科學(xué)”這一概念，奠定了公共政策學(xué)的學(xué)科基礎(chǔ)，被譽為是“公共政策學(xué)的開山之作”，成為公共政策學(xué)誕生的標(biāo)志。 二戰(zhàn)之后，國際形勢發(fā)生了很大的變化。 近代以來，隨著社會的發(fā)展，人們意識的提高，公眾參與的熱情越來越高，同時更重要的是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公共政策也發(fā)生了很大的變化，越來越重視民聲，開始廣泛吸納群眾的觀點。在奴隸制社會和封建社會，都是君主制體制，統(tǒng)治者的理念是“家天下”、“朕即國家”，都是統(tǒng)治者“惟我獨尊”。 隨著私有制的產(chǎn)生，階級的出現(xiàn)，從而出現(xiàn)了剝削階級和被剝削階級的對立，剝削階級為了維護自己的地位和利益，就需要某些規(guī)定性的或者說是制約性的東西對被剝削階級進行管制，也就是在這種意義上說，最早的公共政策開始產(chǎn)生了。 原始社會，由于生產(chǎn)力極為低下，沒有剩余產(chǎn)品，沒有剝削，沒有階級和國家，也就沒有公共政策。規(guī)定了政策客體該作什么和不該做什么，該怎樣做，具有一定的強制性。部門和行業(yè)的政策是為了推動事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 ▲提問，看大家是否能夠發(fā)現(xiàn)兩者的不同 8 分鐘 3 分鐘 5 分鐘 中國地質(zhì)大學(xué)長城學(xué)院教案正文 第 3 頁 共 115 頁 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時間 了解 了解 第五，公共政策的功能。 第四，公共政策體系。 第三， 公共政策過程。 第二，公共政策的目標(biāo)取向。這里所講的主體就是公共權(quán)力機關(guān)。 （三）公共政策的概念 分析了國內(nèi)外眾多學(xué)者的觀點，最后， 我們選用公共政策編寫組給出的定義： 公共政策是社會公共權(quán)威部門在特定的條件下，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的 行動方案或行動準(zhǔn)則。大陸學(xué)者過于強調(diào)政黨和政府的政策主體的地位，忽略了社會政治團體的主體性；過于強調(diào)政策的目標(biāo)趨向而忽略了政策的過程特點。 臺灣學(xué)者林水波、張世賢認(rèn)為，公共政策是指政府選擇作為或不作為的行為。其表現(xiàn)形式有法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭生命和知識以及行動計劃與策略等。 （二）中國學(xué)者關(guān)于公共政策的分析 林德金認(rèn)為，狹義的政策是管理部門為了使社會或社會中的一個區(qū)域向正確的方向發(fā)展而提出的法令、措施、條例、計劃、方案、規(guī)劃或項目。 ▲ 對于這些代表人物作一簡單介紹 5 分鐘 12 分鐘 中國地質(zhì)大學(xué)長城學(xué)院教案正文 第 2 頁 共 115 頁 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時間 了解 掌握 理解 戴伊認(rèn)為，凡是政府決定作的或不做的事情就是公共政策。 3．國外其他學(xué)者對公共政策的界定 弗里德里奇認(rèn)為，公共政 策是在某一特定的環(huán)境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程，提出政策的用意就是利用時機，克服障礙，以實現(xiàn)某個既定的目標(biāo)，或達(dá)到某一既定的目的。 安德森認(rèn)為，政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事物而采取的；公共政策是由政府機關(guān)或政府官員制定的政策。 2．拉斯韋爾和安德森的觀點 美國學(xué)者拉斯韋爾認(rèn)為，政策是一種含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃。 美籍加拿大學(xué)者伊斯頓認(rèn)為公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。這一定義的缺點是過于狹隘。 （一）國 外學(xué)者關(guān)于公共政策定義的分析 1．威爾遜和伊斯頓的觀點 美國學(xué)者威爾遜認(rèn)為公共政策是具有立法權(quán)的政治家制定出來的由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法規(guī)。中國地質(zhì)大學(xué)長城學(xué)院教案正文 第 1 頁 共 115 頁 教學(xué)目標(biāo) 教學(xué)內(nèi)容 教學(xué)方法 時間 理解 第一章 公共政策概論 我們在日常生活中經(jīng)常聽到國家又制定了一個什么政策，從什么時候開始實行等這樣的話語。比如關(guān)于法定假日調(diào)整的政策等等，那么什么是政策？平時我們所接觸到的于政策比較接近的詞語還有哪些？公共政策又是什么？ 第一節(jié) 什么是公共政策 一、公共政策的概念 對于公共政策的概念，不同的學(xué)者從不同的側(cè)重點或者不同的角度都有不同的理解，國外學(xué)者與我們國內(nèi)學(xué)者的理解也有一些不同，先來看一下國外學(xué)者關(guān)于公共政策的觀點。在威爾遜看來，公共政策主要是一些法律和法規(guī)；這些法律與法規(guī)又是由政治家制定出來的并且只是交給公共行政人員去執(zhí)行的。后面我們還將會講到公共政策的形式以及公共政策的主體等方面的內(nèi)容，倒是我們就會真切的體會到威爾遜這一概念的不足。這一定義側(cè)重于公共政策的價值分配功能，這一定義能夠 揭示公共政策的本質(zhì)，但是僅僅從這一個角度來考察公共政策又顯得有些不足。他把公共政策等同于計劃，很明顯的也縮小了公共政策的內(nèi)涵，比較偏重于決策過程。他的這一定義就突出了政策的過程性，但是也縮小了政策主體的范圍。 ▲ 采 取 提問的方式，以調(diào)動學(xué)生的積極性。 艾斯頓認(rèn)為，公共政策是政府機構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān) 系。 張金馬認(rèn)為，政策是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)團體和個人行為的準(zhǔn)則或指南。 陳振明等認(rèn)為，政策是國家機關(guān)、政黨及其他特定政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定社會政治、經(jīng)濟和文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的 總稱。 由以上這幾種分析我們可以看出大陸學(xué)者與臺灣學(xué)者在理解上的不同。臺灣學(xué)者的研究在一定程度上忽略了政黨占主導(dǎo)地位的國家政策過程，忽視了對政黨的指導(dǎo)作用的強調(diào)。 （四）公共政策的內(nèi)涵 第一，公共政策主體。 但是在政策制定的過程中，參與制定的主體由很多，我們后面還會講到。 公共政策總是要實現(xiàn)一定的目標(biāo)，具有明確的方向性。公共政策是經(jīng)由一定的政治過程進行分析、選擇、制定等而最后達(dá)成的一種結(jié)果，具有階段性。任何公共政策都不是孤立的，政策之間彼此聯(lián)系、相互影響和制約。 不同的公共政策具有不同的功能，國家的大政方針主要服務(wù)于政治統(tǒng)治和社會事務(wù)，既解決局部性問題，也解決全局性問題。 第六，公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。 二、公共政策的產(chǎn)生與本質(zhì) （一）公共政 策的產(chǎn)生 公共政策是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生于國家和階級的產(chǎn)生相聯(lián)系。有的只是氏族成員共同遵守的行為準(zhǔn)則，這些行為準(zhǔn)則在今天的意義上更像是一些風(fēng)俗習(xí)慣。 （二）公共政策的發(fā)展 我們前面講了公共政策的概 念和內(nèi)涵，知道了公共政策是一種國家和政府的行為，它隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)于上層建筑的矛盾運動的演進、社會形態(tài)和國家形態(tài)的變遷而不斷發(fā)展。 不會以公共利益而完全以統(tǒng)治階級乃至某一統(tǒng)治集團的利益為根本訴求。 我們本課程中所講的公共政 策就是指近代以來的特別是二戰(zhàn)之后的現(xiàn)代意義上的公共政策。美蘇爭霸導(dǎo)致了一系列的緊張現(xiàn)象，也引起了各國國內(nèi)性局勢或穩(wěn)定性的變化，因此群眾要求政府制定相應(yīng)的政策以改變這種狀態(tài)，現(xiàn)代意義上的公共政策就是在此時開始發(fā)端的。 公共政策學(xué)進入第二個發(fā)展階段的標(biāo)志是德洛而的《重新審查公共政策的制定過程》、《政策科學(xué)探索：概念與適用》等著作的出版。 在最近的十幾年中，公共政策學(xué)在各個主要的國家里都取得了很大的進展。（ 2）方法論的非科學(xué)的取向。眾多的政策研究學(xué)會、機構(gòu)建立，并且在高等教育重視了相應(yīng)的課程。 1978 年 12 月，黨的十一屆三中全會以后，決策科學(xué)化與民主化成為全社會現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。主要表現(xiàn)在翻譯了大量的國外關(guān)于公共政策的理論專著，國內(nèi)學(xué)者也以教科書或?qū)Ｖ男问匠霭媪舜罅康年P(guān)于公共政策的著作。隨后又在許多大學(xué)的行政管理碩士中設(shè)置了公共政策分析方向，并逐步設(shè)立了博士、 MPA 授權(quán)點。 以上我們看到的都是我們國家公共政策發(fā)展的一些進步的方面，但是同時我們還要了解存在的不足之 處 ：（ 1）對公共政策學(xué)的理論