【正文】 0天的期限是否合適？經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府審定是否有必要？因?yàn)闅v史形成的宅基地使用狀況足以說(shuō)明占有的合理性，也不排除其合法性，因?yàn)檗r(nóng)村清理違法用地和登記確權(quán)已經(jīng)進(jìn)行了多次，確有遺漏的情形可以說(shuō)是微乎其微。我們認(rèn)為非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權(quán)法的要求，房屋產(chǎn)權(quán)有無(wú)變化并不影響其合法性，再經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告實(shí)屬不必要，而且在法理上也沒(méi)有正當(dāng)性。不知這種規(guī)定出于何種目的，我們認(rèn)為，只要是依法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)該同權(quán)、同利、同益，不應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，以免有違反物權(quán)平等原則之嫌，或者埋下侵權(quán)糾紛的隱患。經(jīng)調(diào)查，在農(nóng)村中未經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而異地建房的現(xiàn)象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀(jì)6070年代安置的，現(xiàn)在確權(quán)登記再要求履行此程序，已經(jīng)很不現(xiàn)實(shí)而且沒(méi)有必要。比如1998年曾有政策規(guī)定非本農(nóng)民集體的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民也可以依法取得宅基地使用權(quán)，購(gòu)買或者親友贈(zèng)與、互換等情形也可以取得宅基地。按規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)擁有宅基地使用權(quán)的情形僅僅限于通過(guò)行政審批獲得的宅基地，而通過(guò)繼承或者購(gòu)買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數(shù)面積都會(huì)超過(guò)當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)?！兑庖姟穼?duì)上述主體進(jìn)行確權(quán)登記頒證設(shè)定了不同的條件，我們認(rèn)為上述主體的規(guī)定符合現(xiàn)實(shí)，但是對(duì)于設(shè)定的條件并不茍同。（四）關(guān)于宅基地使用權(quán)人如何確認(rèn)的建議《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》要求嚴(yán)格規(guī)范確認(rèn)宅基地的使用權(quán)主體。由此可見，現(xiàn)行法規(guī)的矛盾和沖突產(chǎn)生了土地權(quán)利“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，土地登記機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門，土地所有權(quán)和使用權(quán)證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府，土地他項(xiàng)權(quán)利證書的核發(fā)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門，并未統(tǒng)一。《物權(quán)法》明確了建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的目標(biāo)，但在我國(guó)目前房地分離的行政管理模式之下，不妨將土地房屋登記分離執(zhí)行，而先將土地登記統(tǒng)一起來(lái)歸口一個(gè)部門管理。我們認(rèn)為，應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)于土地物權(quán)的種類和內(nèi)容作出規(guī)定，即用益物權(quán)包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和地役權(quán)。如果將“農(nóng)用地使用權(quán)”規(guī)定為一種新的物權(quán)類型，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這種新型用益物權(quán)的設(shè)定要件和效力范圍。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不生效；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)的設(shè)立未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)、宅基地使用權(quán)的變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力?！段餀?quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)登記的效力、登記申請(qǐng)、登記機(jī)關(guān)的審查職責(zé)等基本規(guī)則，填補(bǔ)了《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容的缺失。集體農(nóng)用地使用權(quán)究竟屬于什么土地物權(quán)不得而知?！段餀?quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。《物權(quán)法》第五條規(guī)定了物權(quán)法定原則，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，理論上又叫做物權(quán)法定主義。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被排除在土地登記的范圍之外。《物權(quán)法》實(shí)施后，國(guó)土資源部頒布的《土地登記辦法》規(guī)定：本辦法所稱土地登記，是指將國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利記載于土地登記簿公示的行為。但是《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的表述與《物權(quán)法》的規(guī)定不一致。土地使用權(quán)是指土地使用權(quán)人獲得的土地占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)等權(quán)利集合。其核心是：依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，還權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)，宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)創(chuàng)造條件。正在進(jìn)行、即將完成的第四次發(fā)證工作自2010年初開始，還權(quán)賦能成為本次工作的核心。為了適應(yīng)我國(guó)土地管理新的形勢(shì)需要，十七屆三中全會(huì)對(duì)我國(guó)土地管理提出了新的要求，指明了農(nóng)村土地制度改革的方向，建立以土地權(quán)利保護(hù)制度為核心且符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系成為可能。第三次發(fā)證率較高，由于意識(shí)形態(tài)的影響和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架尚未形成的原因，加上土地二元結(jié)構(gòu)的制度束縛，土地證書是發(fā)了，但土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能受限制，沒(méi)有形成以權(quán)利保護(hù)為核心的產(chǎn)權(quán)制度。從前三次發(fā)證情況來(lái)看，做得最好的是第一次，不僅發(fā)證率高，還明確了土地權(quán)利主體的權(quán)能，農(nóng)民享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。這次發(fā)證起源于1988年冬季開始的土地登記申報(bào)，由國(guó)有土地使用者、集體土地所有者和使用者在公告期限內(nèi)自行申報(bào)，發(fā)證工作持續(xù)到1994年左右。由于確權(quán)發(fā)證的政策不明確，組織措施不到位，各地情況不一，一般是由生產(chǎn)大隊(duì)填發(fā)證書，導(dǎo)致了發(fā)證率較低，并且錯(cuò)誤很多，社會(huì)反映不好，這次工作半途而廢。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級(jí)人民政府為其頒發(fā)土地房屋所有權(quán)證書，變解放前的地主土地私有制為農(nóng)民土地私有制度，農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。（二）關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的核心問(wèn)題新中國(guó)成立以來(lái)，先后開展了三次針對(duì)農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作。不過(guò)，由于國(guó)家政策變遷和歷史遺留問(wèn)題等原因，農(nóng)村土地確權(quán)之前可能會(huì)出現(xiàn)矛盾糾紛集中爆發(fā)的問(wèn)題。由土地確權(quán)登記頒發(fā)的證書是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)和農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的有效憑證，是受國(guó)家法律保護(hù)的，也是發(fā)生糾紛時(shí)法院判決的有效證據(jù)。通過(guò)土地確權(quán)可以搞清楚農(nóng)村每一宗土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、實(shí)際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權(quán)屬和空間位置不清而引發(fā)的矛盾糾紛。如果遇到強(qiáng)行征地，即可以通過(guò)訴訟以此證書捍衛(wèi)自己的權(quán)利。只要農(nóng)民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。這些證書代表的是政府對(duì)土地權(quán)利實(shí)體上的認(rèn)定，屬于實(shí)體法保障的范疇。因此，要想讓農(nóng)民通過(guò)合法途徑獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革。而且，國(guó)家征用土地的補(bǔ)貼價(jià)格是由國(guó)家確定的，不是所有者意志的體現(xiàn)，也不能真實(shí)地體現(xiàn)土地價(jià)值，是一種強(qiáng)制性的非市場(chǎng)價(jià)格。比如，就是一塊農(nóng)民集體所有的土地向另一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移時(shí)，也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國(guó)家，由國(guó)家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。這是因?yàn)?，一方面，由于?guó)家嚴(yán)禁土地所有權(quán)的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無(wú)價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。首先，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，從而保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，“確權(quán)”其實(shí)就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，逐項(xiàng)“排他性”地界定(“量化”)給農(nóng)戶的改革舉措。三、關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的幾個(gè)問(wèn)題（一）土地確權(quán)的重要性土地確權(quán)，是指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容的行為。使用權(quán)主體包括依法取得集體土地使用權(quán)的自然人、法人和非法人組織。由于現(xiàn)行法律政策規(guī)定不承認(rèn)私人土地使用權(quán)，那么在集體土地所有權(quán)的前提下，就應(yīng)該把土地使用權(quán)證書注明具體的使用權(quán)人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權(quán)的代表。如果一部分村民不委托村委會(huì)行使所有權(quán)怎么辦？現(xiàn)在農(nóng)民群眾自發(fā)維權(quán)抗?fàn)幍拇罅咳后w事件足以證明，很多村民委員會(huì)已經(jīng)失信于農(nóng)民，農(nóng)民怎么會(huì)授權(quán)委托村委會(huì)代表他們行使土地所有權(quán)呢？據(jù)調(diào)查，目前各省（區(qū)、市）還是重復(fù)著原有的法律規(guī)定的描述，陷入土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)而不能自拔。而村民委員會(huì)、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權(quán)利和義務(wù)卻沒(méi)有明確規(guī)定，村、組干部在行使集體土地的有關(guān)權(quán)利時(shí)侵害群眾權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，實(shí)際上農(nóng)村集體土地所有權(quán)人缺位，產(chǎn)權(quán)主體不明的問(wèn)題已相當(dāng)嚴(yán)重。按法律規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有者應(yīng)是農(nóng)民集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組代表其行使所有權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行法律和政策，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組和農(nóng)民集體成員四類平等的主體。本文所言需要確權(quán)登記發(fā)證的各類土地權(quán)利類型見上圖所示?！锻恋毓芾矸ā匪傅耐恋厥褂脵?quán)包含了土地用益物權(quán)。通常說(shuō)的土地使用權(quán)，是指土地使用者依法享有的對(duì)土地的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利集合。此外，集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)應(yīng)該平等。集體所有土地只有被征收為國(guó)有，才能進(jìn)入市場(chǎng)出讓、轉(zhuǎn)讓，才能實(shí)現(xiàn)土地非農(nóng)化的增值效益，而這一切都被政府控制著。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“不完整性”，具體表現(xiàn)在所有權(quán)主體的缺位和虛擬化、效力和權(quán)能上的欠缺與不平等。它既不是國(guó)家所有權(quán)派生的，也不是隸屬于國(guó)家所有權(quán)之下的權(quán)利，而是在農(nóng)民土地私有的基礎(chǔ)上，憑借國(guó)家意志收回農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)集合而成，并為高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的、相對(duì)不完整的所有權(quán)。我國(guó)城市土地屬于國(guó)有，城市勞動(dòng)群眾集體不擁有土地所有權(quán)。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》規(guī)定了實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有制。其中，重中之重是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)所涉及的土地。未利用地：是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括水域及水利設(shè)施用地、草地和其他土地。建設(shè)用地：指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。農(nóng)用地：指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等。二、土地權(quán)利概述（一）有關(guān)法律與技術(shù)規(guī)程對(duì)土地類型的分類現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)土地類型根據(jù)利用性質(zhì)和狀況劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地。第四，堅(jiān)持遵循“主體平等”和“村民自治”的原則。確權(quán)登記頒證的法律法規(guī)依據(jù)包括：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律政策文件以及地方性法規(guī)的規(guī)定。也就是說(shuō)，土地確權(quán)的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其根本目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，最大限度地保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則。對(duì)歷史遺留的土地權(quán)屬問(wèn)題，只要符合當(dāng)時(shí)規(guī)定的歷史事實(shí)，不能輕易地改動(dòng)和否定；對(duì)現(xiàn)在實(shí)際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對(duì)待。此舉有利于打破土地二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局。（二）農(nóng)村土地確權(quán)的目的和意義為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》和“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的農(nóng)村土地管理制度的原則，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，從物權(quán)制度上對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證勢(shì)在必行。綜上所述，農(nóng)村土地權(quán)利狀況的演變，經(jīng)歷了解放初期農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛型暾a(chǎn)權(quán)的狀態(tài)，過(guò)渡至合作化、人民公社時(shí)期，農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的部分喪失到完全歸公而喪失權(quán)利的狀態(tài)，再到土地包產(chǎn)到戶，繼而確立了家庭承包經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，部分土地權(quán)利回歸到農(nóng)民手中的狀態(tài)。為了規(guī)范和推進(jìn)確權(quán)登記發(fā)證，在國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》后，國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，明確了相關(guān)工作的重大政策問(wèn)題，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。——從長(zhǎng)久不變到確權(quán)發(fā)證，實(shí)現(xiàn)物權(quán)保護(hù)。近年，國(guó)家又提出農(nóng)民可以依法有償自愿地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨著改革的不斷深化，到今年為止中央已經(jīng)下發(fā)了14個(gè)中央一號(hào)文件，大多數(shù)都涉及土地制度與農(nóng)村改革發(fā)展。1999年的《憲法》修正案再次明確確定了這一農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)的生產(chǎn)力。1982年的中央1號(hào)文件，正式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從而形成了農(nóng)戶、國(guó)家和集體之間的合約關(guān)系，確立了農(nóng)戶對(duì)土地的部分產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。上世紀(jì)70年代末，包產(chǎn)到戶的創(chuàng)新之舉引發(fā)了土地制度變革。人民公社制度走到了盡頭，小崗村農(nóng)民被逼上梁山，冒險(xiǎn)搞起了包產(chǎn)到戶。1962年《人民公社工作條例》把宅基地、自留地也并歸集體，實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的高度壟斷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)民不僅失去了土地、宅基地的所有權(quán)，也失去了獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，就連擁有所有權(quán)的房屋也因?yàn)檎亟菇灰锥闪藲埲钡漠a(chǎn)權(quán)。農(nóng)村初級(jí)合作社繼而發(fā)展為高級(jí)合作社，1958年最終國(guó)家強(qiáng)制性地成立了人民公社。為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，國(guó)家自1953年起號(hào)召由農(nóng)村互助組向農(nóng)村初級(jí)合作社發(fā)展。可見，在解放前后的土地私有制度下，農(nóng)民均擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。根據(jù)《土地改革法》的規(guī)定，農(nóng)民擁有屬于自己的土地，縣級(jí)人民政府為其頒發(fā)了土地房屋所有權(quán)證書，他們可以自由地決定自己的種植、收獲和營(yíng)銷，無(wú)論是土地還是農(nóng)產(chǎn)品，既可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以自由交易。大量的自耕農(nóng)擁有自己完整產(chǎn)權(quán)的土地，而無(wú)地的農(nóng)戶也可以自由地租種他人的土地，進(jìn)行耕種和