【正文】 口徑預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束，建立起對(duì)違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制?！坝谩眹?yán)格限定了資金用途，并將債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。只有經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級(jí)的政府才可適度舉借債務(wù)，市縣一級(jí)政府舉債需要通過省級(jí)政府代為舉借，政府債務(wù)不能通過企事業(yè)單位等舉借。要點(diǎn)分析 《意見》提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，對(duì)之前粗放式的政府債務(wù)擴(kuò)張進(jìn)行約束。《意見》還對(duì)妥善處理存量債務(wù)提出了明確措施：在清理甄別地方政府性債務(wù)的基礎(chǔ)上，一是對(duì)地方政府及其部門舉借的債務(wù)，以及企事業(yè)單位舉借的債務(wù)中屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，納入預(yù)算管理。最后，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務(wù)，既要確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資，又要切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，并就相關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)行了必要的補(bǔ)充。通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴(yán)格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題；通過控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入預(yù)算管理等措施，解決好“怎么用”的問題；通過劃清償債責(zé)任、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、完善應(yīng)急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。要達(dá)到上述目的，需要堅(jiān)持的基本原則是“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”二十字方針。首先，本《意見》的指導(dǎo)思想是建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。該《意見》引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注，這不僅關(guān)乎地方政府舉債償債問題，還將影響到上萬家地方政府平臺(tái)公司的發(fā)展和命運(yùn)問題。四萬億刺激計(jì)劃要求地方上拿出至少同等數(shù)量的投資刺激方案，使本來就熱衷于搞基建的地方政府如魚得水，公路、鐵路、機(jī)場、電廠、舊城改造、地鐵等一窩蜂上馬。地方政府為了安排配合中央政府的資金，同時(shí)又受到《預(yù)算法》對(duì)地方政府發(fā)債的限制，地方政府開始更多地依賴融資平臺(tái)。盡管此階段政府融資的目的主要局限于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且鋪開的范圍不大，但在基建項(xiàng)目上積累的經(jīng)驗(yàn)為后期政府融資平臺(tái)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1988年交通部下發(fā)了《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)范了此類貸款，該模式也逐步在全國推開。地方融資平臺(tái)發(fā)展可分為四個(gè)階段：地方融資平臺(tái)雛形期（1980年代初1994年）：地方政府首先通過集資貸款建橋修路的模式，開地方融資先河。也就是說，目前法律不允許地方政府舉債。第三篇：地方融資平臺(tái)發(fā)展歷程地方融資平臺(tái)發(fā)展歷程《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。融資平臺(tái)內(nèi)的企業(yè)只有符合相關(guān)條件的才可以發(fā)債。貸款審核主體——主評(píng)審行（如在兩家及兩家以上銀行辦理業(yè)務(wù)，采取主評(píng)審行制度，參與行及時(shí)準(zhǔn)確向主評(píng)審行提供有關(guān)數(shù)據(jù)和信息）。平臺(tái)類公司貸款的限制、要求更多，且必須在“名單”內(nèi)。不得向該名單之外的融資平臺(tái)發(fā)放貸款?！比?、政策解讀名錄：各銀行應(yīng)建立符合自身經(jīng)營實(shí)際情況的融資平臺(tái)“名單制”管理系統(tǒng)。如按照協(xié)會(huì)此前的要求，企業(yè)發(fā)債前須先退出銀監(jiān)會(huì)地方政府融資平臺(tái)名單，現(xiàn)有望放寬該項(xiàng)要求。交易商協(xié)會(huì)也向各主承銷銀行發(fā)布了“地方政府融資平臺(tái)企業(yè)注冊(cè)要點(diǎn)”，明確申請(qǐng)企業(yè)須在2011年底前退出銀監(jiān)會(huì)地方政府融資平臺(tái)名單；且同時(shí)必須具備真公司、真資產(chǎn)、真項(xiàng)目、真支持、真償債、真現(xiàn)金流等“六真”原則。二、發(fā)改委關(guān)于企業(yè)債的規(guī)定12年4月，發(fā)改委有關(guān)部門以口頭通知的名義傳達(dá)，按照銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號(hào)）有關(guān)融資平臺(tái)監(jiān)測類和監(jiān)管類兩分法，原則上不再批準(zhǔn)監(jiān)管類平臺(tái)的發(fā)債申請(qǐng)，而被列為退出類平臺(tái)的，則可繼續(xù)發(fā)債。退出類新增貸款應(yīng)嚴(yán)格遵循產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實(shí)行“誰貸款，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的責(zé)任追究機(jī)制。12號(hào)文件要求，融資平臺(tái)退出必須嚴(yán)格遵循“牽頭行發(fā)起—貸款行(總行)審批—三方簽字—退出承諾—監(jiān)管(局)備案”五項(xiàng)程序；與此同時(shí)，必須符合公司治理健全、資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下、現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無違約記錄等5項(xiàng)條件。對(duì)于存在以下情形的融資平臺(tái)，各銀行一律不得新發(fā)放任何形式的貸款：一是信貸分類結(jié)果為“壓縮類”的；二是借款人為異地平臺(tái)的；三是所在地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到或超出限額的；四是地方政府以直接或間接形式提供擔(dān)保承諾的；五是以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的；六是以無合法土地使用權(quán)證的土地預(yù)期出讓收入承諾作為質(zhì)押的；七是存量貸款擔(dān)保抵押、貸款合同等方面整改不到位的；八是資產(chǎn)負(fù)債率和現(xiàn)金流覆蓋率不符合規(guī)定要求的。各銀行應(yīng)按照“統(tǒng)一授信、總量控制、逐筆審批、監(jiān)督支付”的原則，加強(qiáng)總行對(duì)仍按平臺(tái)管理類貸款的集中審批和管理，對(duì)于新增貸款，由總行統(tǒng)一授信、逐筆審批，加強(qiáng)支付監(jiān)督，防止貸款挪用。12號(hào)文件規(guī)定新增平臺(tái)貸款要滿足5個(gè)前提條件：一是公司治理完善；二是現(xiàn)金流全覆蓋；三是抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定且存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；四是借款人資產(chǎn)負(fù)債率低于80%；五是平臺(tái)存量貸款中需要財(cái)政償還的部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理并已落實(shí)預(yù)算資金來源。融資平臺(tái)新增貸款應(yīng)優(yōu)先保證重點(diǎn)在建項(xiàng)目需求，既要避免重點(diǎn)項(xiàng)目出現(xiàn)“半拉子”工程，又要防范融資平臺(tái)假借“保續(xù)建”之名套取貸款。支持類：指符合融資平臺(tái)貸款的新增條件和銀行信貸政策的風(fēng)險(xiǎn)偏好，可以新增貸款的融資平臺(tái)；維持類：指不完全滿足融資平臺(tái)貸款的新增條件，但未超越銀行風(fēng)險(xiǎn)容忍度，可以為保項(xiàng)目完工進(jìn)行再融資但貸款余額不得超過年初水平的融資平臺(tái)；壓縮類:指既不符合融資平臺(tái)貸款的新增條件和銀行信貸政策，又超越銀行風(fēng)險(xiǎn)容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發(fā)貸款的融資平臺(tái)。各銀行應(yīng)在平臺(tái)貸款原有的“名單制”管理基礎(chǔ)上,對(duì)融資平臺(tái)按照“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情況進(jìn)行信貸分類。嚴(yán)控新增融資平臺(tái)貸款。一是對(duì)于自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且項(xiàng)目已建成達(dá)產(chǎn)、形成了經(jīng)營性現(xiàn)金流的融資平臺(tái)，要以現(xiàn)金流來源為基礎(chǔ)，制定均衡的分期還貸計(jì)劃，并專戶集并、封閉現(xiàn)金流收入，按照原來約定及時(shí)清收貸款；二是對(duì)于現(xiàn)金流100%覆蓋，項(xiàng)目已建成但尚未達(dá)產(chǎn)形成經(jīng)營性現(xiàn)金流的融資平臺(tái)，在借款人的抵押擔(dān)保、還款方式等方面整改合格的情況下，經(jīng)各銀行總行審批，可在原有貸款額度內(nèi)進(jìn)行再融資，也即“收回再貸”；三是對(duì)于現(xiàn)金流100%覆蓋，貸款到期而項(xiàng)目尚未建成的融資平臺(tái)，在借款人的抵押擔(dān)保、還款方式等方面整改合格的前提下，經(jīng)各銀行總行審批后，可按照工程建設(shè)實(shí)際周期合理確定貸款期限，一次性修訂貸款合同，使貸款期限符合項(xiàng)目建成要求；四是對(duì)于自身現(xiàn)金流不能100%覆蓋貸款本息，但項(xiàng)目能夠吸引社會(huì)資金投資的融資平臺(tái)，在現(xiàn)有貸款余額不增加的前提下，通過資產(chǎn)重組、合并、轉(zhuǎn)讓或引入新投資者、項(xiàng)目出售等市場化處置方案，引進(jìn)資金用于還貸。（三）、主要內(nèi)容關(guān)于對(duì)存量貸款的“五分法”處置措施。2012年2月21日，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求各銀行原則上不得新增融資平臺(tái)貸款。銀監(jiān)會(huì)已要求商業(yè)銀行明確平臺(tái)貸款名單、貸款金額和還款來源，納入銀監(jiān)會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的平臺(tái)貸款調(diào)查名單由各地銀監(jiān)局確定，同一平臺(tái)公司旗下跨多種主營類型的貸款都要統(tǒng)計(jì)。11月10日，銀監(jiān)會(huì)正式簽發(fā)《關(guān)于開展地方政府融資平臺(tái)貸款臺(tái)賬調(diào)查統(tǒng)計(jì)的通知》(以下簡稱《通知》)并下發(fā)到各商業(yè)銀行。2010年9月29號(hào)，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)共同簽發(fā)《融資平臺(tái)債務(wù)清理核實(shí)情況表的通知》，要求填寫包括地方融資平臺(tái)成立時(shí)間、主管部門、級(jí)別以及20092010年6月間的所有負(fù)債、資產(chǎn)負(fù)債率債務(wù)余額等詳細(xì)數(shù)據(jù)說明。《通知》中規(guī)定“向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款須落實(shí)到項(xiàng)目，以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體”，是指貸款資金應(yīng)用于項(xiàng)目本身，承貸主體應(yīng)為具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體。2010年6月10日，國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，要求地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。2010年6月銀監(jiān)會(huì)為地方融資平臺(tái)貸款劃定三紅線，即嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議；對(duì)出資不實(shí)，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金管理運(yùn)用制度不健全的融資平臺(tái)，要嚴(yán)格限制貸款，并立即協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)防范具體措施。（一）、事件發(fā)展2008年年底，中央出臺(tái)四萬億應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務(wù)，地方融資平臺(tái)成為主要的融資工具。監(jiān)管部門和各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按包含退出類和仍按平臺(tái)貸款處理兩大類的全口徑統(tǒng)計(jì)平臺(tái)貸款。9)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)債券發(fā)行工作的通知》發(fā)改辦財(cái)金[2013]1890號(hào)：將企業(yè)債預(yù)審權(quán)從發(fā)改委下放至省級(jí)發(fā)改委部門，進(jìn)一步明確了企業(yè)債審核的程序流程，將提高企業(yè)債的審批效率，特別是對(duì)于“加快和簡化審核類”企業(yè)債的發(fā)行審核效率。7)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》發(fā)改辦財(cái)金[2013]957號(hào)：對(duì)企業(yè)債券發(fā)行申請(qǐng)，按照“加快和簡化審核類”、“從嚴(yán)審核類”以及“適當(dāng)控制規(guī)模和節(jié)奏類”三種情況進(jìn)行分類管理。5)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)：主要對(duì)地方政府回購行為、融資平臺(tái)注資行為、地方政府擔(dān)保承諾行為進(jìn)行規(guī)范和管理。3)《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財(cái)金[2011]1388號(hào)：地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債券應(yīng)優(yōu)先用于保障性住房建設(shè)。本文具體梳理政策如下：1)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》國發(fā)[2010]19號(hào)：國務(wù)院指出地方融資平臺(tái)存在問題，提出債務(wù)責(zé)任落實(shí)以及平臺(tái)分類管理。外匯占款增幅增加明顯，M社會(huì)融資規(guī)模等增速過快，央行短期公開市場操作與前幾月已有較明顯的不同，市場的資金價(jià)格變化較大，且近期都處于較高水平。融資主體同時(shí)面臨著企業(yè)債、短融、中票等各種債務(wù)融資工具的選擇，特別是注冊(cè)發(fā)行制的銀行間債務(wù)融資工具短融中票在市場規(guī)模擴(kuò)張迅速。值得注意的是，融資平臺(tái)中，關(guān)于保障性住房建設(shè)以及棚戶區(qū)改造的融資需求，可以看出結(jié)合我國的“十二五”規(guī)劃，以及發(fā)改委出臺(tái)的相關(guān)政策，用于該類民生建設(shè)的發(fā)債申請(qǐng)，國家支持力度還是較大的，預(yù)期未來市場上，相關(guān)的一級(jí)市場債券供給還是會(huì)不斷增加。通過對(duì)本文的梳理，可以看到，地方政府融資平臺(tái)擴(kuò)張速度較快，各類融資方式涌現(xiàn)，而國務(wù)院、發(fā)改委等部委紛紛發(fā)文來規(guī)范融資平臺(tái)問題，分類管理，提出自營收益發(fā)債要求。地方融資平臺(tái)的債務(wù)問題和企業(yè)債關(guān)系聯(lián)系密切，由于企業(yè)債的一些期限規(guī)模特點(diǎn)，符合條件的融資平臺(tái)較易傾向于通過發(fā)行債券來募集所需資金。地方融資平臺(tái)數(shù)量眾多，截止2013年9月30日，共有8762個(gè)地方融資平臺(tái)，而其融資方式多種多樣，包括銀行貸款，發(fā)行債券募集資金，成立信托資管計(jì)劃融資等，也存在一些不規(guī)范的融資行為，包括違規(guī)采用集資、回購（BT）等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，違規(guī)向融資平臺(tái)公司注資或提供擔(dān)保，通過財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)等。作為重要的直接融資工具，債券市場不斷擴(kuò)容，由發(fā)改委審批的企業(yè)債是重要的信用債類型，從今年4月以來，發(fā)改委連續(xù)發(fā)文，包括前期的加強(qiáng)企業(yè)債風(fēng)險(xiǎn)防范以及專項(xiàng)檢查，到后期的預(yù)審權(quán)下放和支持債券融資來進(jìn)行棚戶區(qū)改造，發(fā)改委出臺(tái)的企業(yè)債相關(guān)政策對(duì)企業(yè)債的一級(jí)市場發(fā)行，包括數(shù)量、規(guī)模以及發(fā)行利率都有著重要的影響。鼓勵(lì)有條件的市、縣