【正文】 、托管、借種的現(xiàn)象普遍存在。雖然，《農(nóng)村土地承包法》等法律對(duì)農(nóng)村婦女的承包權(quán)利等予以了充分保護(hù)，但是，在實(shí)際操作中，這些法律規(guī)定被大打折扣。如何應(yīng)對(duì)上述戶口管理中出現(xiàn)的新情況，法院在認(rèn)定成員資格時(shí)感到十分棘手。如走關(guān)系找門路農(nóng)轉(zhuǎn)非的；用錢買非農(nóng)戶口的：作為對(duì)村干部的獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)非農(nóng)戶口的；離退休回村人員等。如結(jié)婚后居住工作在配偶所在的村，但是戶口未遷入的；城郊農(nóng)村戶在人不在的“空掛戶”；戶口雖屬于本村農(nóng)業(yè)戶口但本人在外已經(jīng)有了固定工作，并已經(jīng)享受了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌待遇的；全家外出務(wù)工經(jīng)商多年不回村的等等。戶籍制度傾向于松動(dòng)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所戶籍檔案管理起步晚，戶籍文件材料歸檔范圍沒(méi)有很好統(tǒng)一，致使許多應(yīng)歸檔的戶籍材料，長(zhǎng)期分散在經(jīng)辦人手里，造成派出所戶籍檔案不完整、不齊全，給法院調(diào)查取證帶來(lái)了不便。而這種成員權(quán)的取得與喪失均以戶籍的存在與否為轉(zhuǎn)移。失地又得不到補(bǔ)償款的農(nóng)民往往認(rèn)為己方有理，勝訴可能性大，期望值高，加之對(duì)司法權(quán)威較大的法院判決有認(rèn)同感，導(dǎo)致大量紛爭(zhēng)訴至法院。（一）農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)增強(qiáng)耕地是農(nóng)民的生存之本，尤其在農(nóng)業(yè)稅減免后，土地就是財(cái)富的觀念已成為農(nóng)民的普遍共識(shí)。所以，此類分配案件的執(zhí)行難度遠(yuǎn)大于一般案件。執(zhí)行這類案件，涉及個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，多數(shù)村民情緒對(duì)立，而且村委會(huì)不配合，甚至煽動(dòng)群眾圍堵執(zhí)行人員。相比較而言，原告處于弱勢(shì)地位，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織所分配的究竟屬于土地補(bǔ)償款還是安置補(bǔ)助費(fèi)或其他集體經(jīng)濟(jì)收益款不清楚，僅憑已經(jīng)分配到該款的一些村民的證明起訴，缺乏維護(hù)自身權(quán)益的能力。還有部分案件通過(guò)調(diào)解方式結(jié)案。在《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問(wèn)題的解釋》實(shí)施前，有的法院不予受理；有的受理后中止審理；有的在受理后以各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用沒(méi)有具體細(xì)化為由駁回起訴；有的認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)按照法律規(guī)定不能分配而予以判決駁回。從近年來(lái)所受理的實(shí)際情況看，還有義務(wù)兵、外來(lái)戶、獨(dú)生子女、征地過(guò)程中死亡人口、回村退養(yǎng)退休人員、胎兒、新生兒、服刑人員、現(xiàn)役軍人、違反計(jì)劃生育出生人口等不同類型的主體未能享有土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配款的情況。以河南省信陽(yáng)市兩級(jí)人民法院2005年所受理的221件案件為例，按照原告身份或未參與分配的主要理由統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村姑娘嫁非農(nóng)業(yè)戶口的丈夫（簡(jiǎn)稱農(nóng)嫁非）未分配到土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的有87件。有的定為農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，有的定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益款糾紛，還有的以征地款分配糾紛、土地征收費(fèi)糾紛、土地安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛、村民資格認(rèn)定糾紛等做為案由。（二）案由多樣化有的村或村民小組對(duì)此類土地征收補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)、名稱認(rèn)識(shí)理解不一致，有的并不將全部土地征收補(bǔ)償費(fèi)一次性分配完畢，而是分?jǐn)?shù)次進(jìn)行分配，并且分配項(xiàng)目不清。但是自人民公社解體后，農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)形態(tài)驟變，由于村與村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間、原生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間土地所有權(quán)主體不一，導(dǎo)致具體做出征地補(bǔ)償費(fèi)分配的主體也不盡相同。一、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的案件特點(diǎn)司法實(shí)踐中，人民法院受理農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件最突出的特點(diǎn)是“四多兩難”，即表現(xiàn)為被告主體多樣、立案案由多樣、案件類型多樣、裁判結(jié)果多樣，原告取證困難、執(zhí)行困難。因此，透析個(gè)案，研究這類案件的規(guī)律性特點(diǎn)，分析其形成原因，探討解決之策就成為司法實(shí)務(wù)界亟須解決的問(wèn)題。不少農(nóng)村在分配土地征收補(bǔ)償費(fèi)過(guò)程中限制或剝奪了部分村民的分配權(quán)利，引發(fā)了矛盾和沖突，使得有關(guān)土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛日益突出，收案數(shù)和結(jié)案數(shù)均逐年增加。筆者建議實(shí)行舉證責(zé)任倒置，原告只要證明被告在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)容分配過(guò)多少數(shù)額的費(fèi)用就可，其余舉證責(zé)任應(yīng)由被告方來(lái)承擔(dān)。（3）舉證責(zé)任的特殊規(guī)定。針對(duì)現(xiàn)在的人戶分離普遍、人口流動(dòng)頻繁的情況，一律以戶籍為依據(jù)確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格來(lái)分配征地補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法解決掛靠戶口人員等實(shí)際問(wèn)題，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定容易出現(xiàn)簡(jiǎn)單化和擴(kuò)大化，會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)邊緣經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的村落人口猛增，勢(shì)必影響社會(huì)安定。同時(shí)司法解釋應(yīng)完善土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛中對(duì)歷史遺留問(wèn)題的處理規(guī)則。在行政救濟(jì)手段無(wú)法解決土地補(bǔ)償費(fèi)分配數(shù)額時(shí)，應(yīng)肯定司法審查的介入，保證救濟(jì)途徑的暢通。（1）受理問(wèn)題。村委會(huì)決策本村事務(wù)，必須按照《村民委員會(huì)組織法》第十七條所規(guī)定的程序提請(qǐng)村民會(huì)議討論，村民會(huì)議所作出決策亦必須符合該法第十九條所規(guī)定的民主原則。落實(shí)基層民主制度。土地征收補(bǔ)償分配糾紛中，必須要涉及到大量的行政執(zhí)法人員和最基層的農(nóng)村干部，有部分干部法律意識(shí)淡薄，不能將法律制度予以真正的實(shí)施。并完善相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，來(lái)監(jiān)督和制約土地征收中的違法行為。目前土地征收中的有些行政法規(guī)、規(guī)章及操作程序不盡合理也是導(dǎo)致農(nóng)民情緒激動(dòng)，不斷訴訟、上訪的原因之一。對(duì)失土農(nóng)民應(yīng)予辦理與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)協(xié)助安排工作或者給予一次性補(bǔ)助，應(yīng)建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等等，逐步弱化土地的福利功能。可喜的是，xx省今年已出臺(tái)了相關(guān)文件，規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)省轄市范圍每畝不得低于3萬(wàn)元，縣以下范圍每畝不得低于2萬(wàn)；明確了征地補(bǔ)償費(fèi)分配原則和分配比例，被征地戶不得低于80%。細(xì)化補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?，?shí)行可得利益補(bǔ)償和土地附屬利益補(bǔ)償原則。嚴(yán)格區(qū)分公共目的征收和其他目的征收，并據(jù)此執(zhí)行不同的土地征收補(bǔ)償辦法。應(yīng)單獨(dú)對(duì)土地征收及補(bǔ)償方面作出具體明確的法律規(guī)定。單獨(dú)制訂土地征用、補(bǔ)償法律制度。在土地被國(guó)家征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)作為股份公司或股份制社的基本財(cái)產(chǎn)，由股份公司或股份合作的管理者經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)民按原承包土地的權(quán)益比例享有股東權(quán)益，從而使農(nóng)民不致因喪失土地使用權(quán)而同時(shí)失去土地收益權(quán)，從而延續(xù)了農(nóng)民與土地的關(guān)系，有效地保障了所有人的根本利益，從根本上解決此類糾紛。國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法規(guī)確認(rèn)農(nóng)村各類組織的法律地位，政府相關(guān)部門應(yīng)著手對(duì)農(nóng)村各類社會(huì)組織的登記確認(rèn)工作，并頒發(fā)相應(yīng)證、照。完善土地管理法律制度。當(dāng)然，并不是絕對(duì)的遷徙自由，而是對(duì)于那些具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的，應(yīng)作為準(zhǔn)許其在當(dāng)?shù)芈鋺舻幕緱l件。健全戶籍管理法律制度。而由征收土地引發(fā)的土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛則涉及農(nóng)民群眾的切身利益，如果處理不當(dāng)就會(huì)影響新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。但是，目前絕大多數(shù)的農(nóng)村已無(wú)機(jī)動(dòng)地可予調(diào)整，因此，實(shí)踐中，對(duì)于一些家族勢(shì)力較大的重新組建家庭的年輕夫婦及其子女或者新增農(nóng)戶，村組干部迫于其壓力往往不得不將一些弱勢(shì)家庭或者已亡者的耕地轉(zhuǎn)包給他們耕種，在土地征收后這些弱勢(shì)群體因得不到補(bǔ)償款從而引發(fā)糾紛。近年來(lái)，隨著國(guó)家大型建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)開工，農(nóng)村勞動(dòng)力異地轉(zhuǎn)移是比較突出的社會(huì)現(xiàn)象之一，往往會(huì)引起糾紛，這些土地被收回而無(wú)法享受補(bǔ)償費(fèi)的村民，就會(huì)與村委會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議；第二類是因出生、死亡等原因引發(fā)的爭(zhēng)議。這些問(wèn)題或因法無(wú)明確規(guī)定，或因法律與政策的沖突，或因各地認(rèn)識(shí)和操作上的差異而變得紛繁復(fù)雜，隨時(shí)都可能引發(fā)矛盾沖突，形成訴訟。農(nóng)業(yè)戶籍和成員權(quán)也不完全是封閉固定的，其可因遷入、遷出、出生、死亡而取得、變動(dòng)和喪失。不愿忍氣吞聲的村民們找縣、鄉(xiāng)政府處理，縣、鄉(xiāng)政府自身有問(wèn)題無(wú)法向群眾交待，往往以以后處理為由搪塞，推三拖四，使農(nóng)民喪失了對(duì)政府的信任感，大量紛爭(zhēng)訴至法院。有的農(nóng)民只顧眼前利益認(rèn)為“剜到籃里就是菜”，能得多少是多少。《土地管理法》第二條規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。另?yè)?jù)浙江農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查，95%以上的失地農(nóng)民沒(méi)見過(guò)任何公告、文件、手續(xù)，85%的農(nóng)民沒(méi)有參加過(guò)村民大會(huì)，70%的農(nóng)民不清楚具體的征地費(fèi)數(shù)額。我國(guó)在建設(shè)用地審批上存在不少漏洞，違規(guī)圈地事件屢見不鮮。征收機(jī)關(guān)亂作為、操作不規(guī)范。政府與民爭(zhēng)利，農(nóng)民得不到足夠補(bǔ)償。據(jù)浙江省一項(xiàng)調(diào)查表明，如果征地成本價(jià)是100%，則地方政府占20%~30%，企業(yè)占40%~50%，村集體經(jīng)濟(jì)組織占15%~20%，農(nóng)民僅占5%~10%。農(nóng)地征收和轉(zhuǎn)讓，政府和開發(fā)商是主導(dǎo)，農(nóng)民及其所屬集體是被動(dòng)的接受者。司法實(shí)踐中，由于法律沒(méi)有規(guī)定對(duì)歷史遺留問(wèn)題的處理規(guī)則，導(dǎo)致在土地問(wèn)題上有些歷史遺留問(wèn)題的失地農(nóng)民，其訴訟主張沒(méi)有得到法院支持。但由于《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第三款規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。正是由于征地補(bǔ)償費(fèi)分配方式的混亂，為失地農(nóng)民頻繁上訪纏訴埋下了隱患。在法規(guī)政策缺位的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只得各自依據(jù)本村實(shí)際自行制定分配方案。由于政策制定部門不同，側(cè)重點(diǎn)各異，條文之間明顯存在不一致甚至相互沖突的情況。三是最新公布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問(wèn)題的解釋》（2005年9月1日施行）。二是《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)［2005］1 號(hào)）。該文件指出，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。針對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配，我國(guó)有不少法規(guī)條文進(jìn)行規(guī)制和指引。這些規(guī)定和要求沒(méi)有得到貫徹，也就談不上農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。中辦國(guó)辦《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》制定了規(guī)范的重大村務(wù)決策程序并且要求：根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì)、新情況及時(shí)豐富和拓展村務(wù)公開內(nèi)容?！锻恋毓芾矸ā返谒氖艞l規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支情況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。有的村根本沒(méi)有民主監(jiān)督組織，即使有也形同虛設(shè)。這些人上臺(tái)后，想的不是為村民謀利益，而是個(gè)人如何撈錢。黨支部書記或者村委會(huì)主任一手遮天，不知何為民主。《村民委員會(huì)組織法》的精髓就是“四個(gè)民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）。有的村組干部將征地補(bǔ)償款作為撈取錢財(cái)?shù)暮脮r(shí)機(jī)，利用手中掌握的一點(diǎn)點(diǎn)權(quán)力，在分配上打主意，引起群眾不滿。部分基層干部法制觀念淡薄。該地被征收后，村委會(huì)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)討論決定將補(bǔ)償費(fèi)分配給實(shí)際使用者，現(xiàn)在返鄉(xiāng)農(nóng)民拿著土地證向村組討要補(bǔ)償款引發(fā)糾紛。如今國(guó)家征地給予補(bǔ)償了，一些外出打工者，或父子、弟兄、母子土地又同在一本使用證上，卻被村民委員會(huì)或村民小組排斥在分配對(duì)象之外，引發(fā)糾紛。由于沒(méi)有承包地而被村委會(huì)或村民小組剝奪征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)的婦女大量存在。雖然，《農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突。另外，近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)內(nèi)退和下崗人員不斷增多，其中相當(dāng)一部分人回到家鄉(xiāng)農(nóng)村生活定居；還有，土地承包三十年不變的政策也使相當(dāng)一部分農(nóng)民淡化了戶口觀念，結(jié)婚不轉(zhuǎn)戶口的情況屢見不鮮。（2）非農(nóng)業(yè)戶口問(wèn)題。司法實(shí)踐中比較突出的情況是：（1）人戶分離現(xiàn)象。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，以前邊界十分清楚的城鄉(xiāng)分立的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)處于急劇的制度轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村戶口管理中出現(xiàn)了許多新情況，新問(wèn)題。參與分配、享受待遇，須以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的擁有為前提，有了成員資格，才能享有成員權(quán)。失地又得不到補(bǔ)償款的農(nóng)民往往認(rèn)為已方有理，勝訴可能性大，期望值高，加之對(duì)司法權(quán)威較大的法院判決有認(rèn)同感，導(dǎo)致大量紛爭(zhēng)訴至法院。由于耕地是農(nóng)民的生存之本，尤其在農(nóng)業(yè)稅減免后，土地就是財(cái)富的觀念已成為農(nóng)民的普遍共識(shí)。二、此類糾紛形成的原因該類糾紛形成原因很多，主要是：農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)增強(qiáng)，戶籍管理中出現(xiàn)了種種新情況，農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定的