【正文】 農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究路徑土地權(quán)益是農(nóng)民最根本的利益，農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分的保護(hù)，是我國西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中面臨的一個重要問題。新一輪城鎮(zhèn)化的啟動，進(jìn)一步推動土地所有權(quán)從集體所有向國家所有的不可逆流動。法律在防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面存在立法滯后、執(zhí)法受制于地方、司法救濟(jì)難的困境。生態(tài)文明建設(shè)中的問題不僅存在于城市，亦及于農(nóng)村。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，必須加強環(huán)境監(jiān)管，健全環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，依靠制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。一般而言，生態(tài)文明建設(shè)的法治保障涉及立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)。全會指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。（二）西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點區(qū)域法治保障路徑生態(tài)文明建設(shè)的法治保障路徑黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大部署。近些年來司法不公甚至司法腐敗的間題十分突出,嚴(yán)重地影響和敗壞了我國的法治環(huán)境,也嚴(yán)重地制約了西部地區(qū)建設(shè)環(huán)境的改善,加強西部地區(qū)法律法規(guī)的實施就必須要求公正司法。筆者認(rèn)為要解決此問題需要從三方面入手,一是要大力開展法制宣傳教育,努力提高全社會尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念和法治意識,真正樹立法律的權(quán)威和尊嚴(yán)；二是要大力加強執(zhí)法隊伍建設(shè),在努力提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)的同時,應(yīng)建立健全執(zhí)法責(zé)任制；三是要切實加強和完善執(zhí)法監(jiān)督機制,這也是最重要的一方面,權(quán)力必須而且應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約,只有這樣才能真正解決有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的間題。社會主義法制建設(shè)是立法、執(zhí)法、司法與法律監(jiān)督幾方面的完整統(tǒng)一,對西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律法規(guī)的實施,應(yīng)當(dāng)著重做好以下幾點:首先是要嚴(yán)格執(zhí)法。對西部地區(qū)來講,后者尤其重要,也應(yīng)當(dāng)是政府法制建設(shè)的重點。西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要創(chuàng)建一個良好的法治環(huán)境,這就必然要求政府部門及其工作人員要做到嚴(yán)格依法行政,保證行政機關(guān)及其工作人員依法辦事,努力建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效、法治的政府,為西部建設(shè)的發(fā)展提供更多更好的法律保障,切實維護(hù)企業(yè)和投資者的合法權(quán)益。強化依法行政。西部的地方立法應(yīng)注意以下幾點,一要善于總結(jié),對一些經(jīng)過改革開放的實踐證明了的較為成熟的重要經(jīng)驗,在國家尚未立法或立法條件尚不成熟的情況下應(yīng)盡快制定地方性法規(guī)；二要有針對性,地方立法應(yīng)針對在城鎮(zhèn)化建設(shè)中遇到的那些急需用法規(guī)來加以規(guī)范和引導(dǎo)的向題；三要大膽借鑒,西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)大膽借鑒東部、沿海地區(qū)甚至國外在運用地方立法來促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有益嘗試和經(jīng)驗,并結(jié)合本地區(qū)的實際情況,以制定符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的法規(guī)。加快西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的立法工作首先要求全國人大常委會盡快制定有關(guān)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法律,將西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策法律化,比如制定《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法》等。具體來講,筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)著重抓好以下幾方面的工作:加快立法,使西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有法可依。要實現(xiàn)法治就必須先要有健全的法制,目前西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法制尚不完備。現(xiàn)實中國的國情決定了在推進(jìn)法治的進(jìn)程中,各級黨政機構(gòu)起著領(lǐng)導(dǎo)作用、組織作用和宣傳教育作用,是法治化進(jìn)程的主導(dǎo)力量。所以要尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，遵循發(fā)展重點和改革時序上的變化，結(jié)合各地工作基礎(chǔ)、資源稟賦上的差異，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)、試點先行，以點上的突破帶動面上的進(jìn)展，確保新型城鎮(zhèn)化符合實際、特色鮮明、積極穩(wěn)妥、有序發(fā)展。由于只追求速度、規(guī)模，出現(xiàn)了“空城”、“睡城”等現(xiàn)象，在土地、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以及權(quán)益保障、就業(yè)等方面發(fā)生了農(nóng)民與政府的糾紛。一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化”的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設(shè)開發(fā)區(qū)，不斷擴大城市面積。（五）在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強法治建設(shè)，有利于城鎮(zhèn)化因地制宜，規(guī)范發(fā)展綜合西部地區(qū)情況，在城鎮(zhèn)化中或多或少都出現(xiàn)了發(fā)展不規(guī)范的問題。城鎮(zhèn)化如果缺乏了法律的規(guī)制，很有可能走向畸形發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中環(huán)境的破壞、資源的用途等將會出現(xiàn)城鎮(zhèn)整體生存條件的下降。城鎮(zhèn)化大量地涉及廣大農(nóng)民的利益，征地、拆遷、就業(yè)、社保等……土地征收如果沒有法律的監(jiān)督很容易引起腐敗的滋生；失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障的法律缺失可能會引起群體性事件，無論哪種制度缺乏了法律的規(guī)制都會走向極端，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。（三）在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強法治建設(shè)，有利于城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定城鎮(zhèn)化要民生為本，和諧推進(jìn)。研究城鎮(zhèn)化和法治化的關(guān)系符合國務(wù)院提出的“全面推進(jìn)依法行政、十年時間建成法治政府”的藍(lán)圖。權(quán)力不受監(jiān)督制約必然產(chǎn)生腐敗、權(quán)力有多大腐敗就可能有多嚴(yán)重，這是權(quán)力運行的基本規(guī)律。所以，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須重視法治建設(shè)，切實把廣大農(nóng)民的思想統(tǒng)一到黨和政府的重大決策上來，積極營造全社會支持城鎮(zhèn)化的良好氛圍，尊重農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神，廣泛調(diào)動各方面的改革積極性，使城鎮(zhèn)化成為全省上下的自覺行動。法律是人民意志和利益的集中體現(xiàn)。在西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中加強法制建設(shè)，有以下五點意義：（一）在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強法治建設(shè)，有利于發(fā)揮農(nóng)民的主體作用城鎮(zhèn)化的客體是廣大農(nóng)民，主體也是廣大農(nóng)民。二是從業(yè)人員總體素質(zhì)偏低,不能為深化改革和擴大開放提供有效的法律服務(wù)。（五）法律服務(wù)市場相對滯后。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中,一個公正的司法環(huán)境對一個地區(qū)的市場體系的形成、市場競爭基本秩序的維護(hù)是十分重要的。由于沒有認(rèn)識到法治對西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的保障和促進(jìn)作用,忽視了將改革過程中積累的經(jīng)驗及時地用立法的形式加以固定,致使地方立法工作相對滯后于東部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。在宏觀上,市場經(jīng)濟(jì)需要政府干預(yù),但政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運行并不是主觀隨意的行為,要受到法律的約束,政府行為和政府職能需要法律來加以定位。（二）政府法制建設(shè)相對滯后，有待強化依法行政。但仍存在許多問題,由于改革發(fā)展的滯后,市場經(jīng)濟(jì)要求的法律至上、權(quán)利本位、法律面前人人平等,以及法治觀念遠(yuǎn)沒有深人人心。由于歷史的原因,我國在較長的時期,沒有把法治作為治國的主要方略。二、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治困境西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障研究，不僅關(guān)系到西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成績,更關(guān)系到依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)能否實現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。新型城鎮(zhèn)化遵循城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，科學(xué)發(fā)展，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學(xué)性。關(guān)鍵字：西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法治保障依法行政一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征（一）所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。目前由國家發(fā)改委牽頭編制并將于全國兩會前后頒布的《規(guī)劃》，就是在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出的更為長遠(yuǎn)、更為清晰的戰(zhàn)略布局。官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)是，真正在城市購房的還不足1%；“半市民化”狀態(tài)。業(yè)內(nèi)人士普遍的說法是，十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號”。國務(wù)院副總理李克強多次強調(diào)，中國要依靠改革實現(xiàn)沒有水分的真正發(fā)展，而城鎮(zhèn)化是發(fā)展最大的潛力。”黨國英表示，2020年若要達(dá)到50%以上的人口城鎮(zhèn)化水平，關(guān)鍵在于以農(nóng)民工市民化為重點的相關(guān)改革到位。如此一來，城市空間擴張過快，而農(nóng)村人口由于戶籍、購買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等待遇，而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英分析，戶籍改革之所以難以推行，就是因為城里的福利政策太多了，且繼續(xù)和居民戶籍密切相關(guān)，進(jìn)城的農(nóng)民很難同步獲得社保、就業(yè)、教育的機會。農(nóng)業(yè)部最近就明確表示，2013年將擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。在北京打工5年的農(nóng)民工楊雄稱：“政府如果不把土地和就業(yè)解決好，將戶籍遷離農(nóng)村的農(nóng)民就會覺得不踏實，還不如留下土地種莊稼更有保證”。比如成都在新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中提出，“確權(quán)”是基礎(chǔ)，“流轉(zhuǎn)”是核心，“配套”是保障，這樣的改革贏得農(nóng)民的支持?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)”成為此輪改革的主題。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民冒著極大風(fēng)險，在土地承包責(zé)任書上按下了鮮紅的手印，小崗村包產(chǎn)到戶拉開了中國土地改革的序幕；1992年，廣東省南海市下柏村農(nóng)民將承包經(jīng)營的土地以股權(quán)形式，流轉(zhuǎn)給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社統(tǒng)一經(jīng)營?！北本┐髮W(xué)著名法學(xué)專家姜明安認(rèn)為，土地管理法修正案草案土地管理法的修改將為《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的制定和農(nóng)村的土地改革提供法律保障。為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地“瓶頸”，土地配置市場化、農(nóng)村土地資本化，優(yōu)化農(nóng)村資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索出一條新路。這種體制推動了近年來風(fēng)起云涌的攤大餅式“造城運動”。而在我國，政府在城市發(fā)展中起著決定性的作用。我國城市大多是從“城”即“都”(政治中心)發(fā)展而來，而其他國家的城市大多是從“市”即市場發(fā)展而來的。二是政府職能錯位。另一方面，這些城市居民的生活半徑變得非常長，交通擁堵，城市運行的效率變得很低。而且用這樣的辦法進(jìn)行城市化，造成了大量的失地農(nóng)民和大量雖然進(jìn)了城卻并沒有真正成為市民的“農(nóng)民工”，于是出現(xiàn)了雙重二元結(jié)構(gòu)。首先，土地資源大量浪費。但不少地方采取“攤大餅”的方式推進(jìn)城市化，把各種產(chǎn)業(yè)都堆在大城市里面，搞“造城運動”?！睂＜艺J(rèn)為，現(xiàn)在所謂超過50%的城鎮(zhèn)化率，只是統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計為城市人口的農(nóng)民工并沒有在城市實現(xiàn)永久定居。2012年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。2，“如果按戶籍來算，人口城鎮(zhèn)化率只有35%左右，遠(yuǎn)低于世界52%的平均水平。第五，提高土地利用規(guī)劃決策與快速經(jīng)濟(jì)增長的一致性，并把生態(tài)文明放在很重要的地位。第三，為地方政府提供財政收入，以土地資產(chǎn)作為可持續(xù)的公共收入的基礎(chǔ)，為公共服務(wù)和投資提供資金。專家分析，土地政策改革的目標(biāo)應(yīng)該有幾方面的考慮：第一，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，包括對農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，通過土地的市場化流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，支持人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動，有序的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民土地權(quán)利與城市房屋均屬私人物權(quán)，征收私人物權(quán)采用不同標(biāo)準(zhǔn)勢必重新引入城鄉(xiāng)征收法律的二元體制。而中國的人均耕地面積只相當(dāng)于世界平均水平的40%，耕地持續(xù)減少會危及國家的糧食安全，最終危及社會穩(wěn)定。突出表現(xiàn)為各類城市的形象工程以及工業(yè)用地利用效率低。地方政府過度依賴土地出讓收入及相關(guān)的土地融資，一次性收入的做法使長期的收入來源不可持續(xù)，也使土地相關(guān)收入缺乏有效管理和監(jiān)控，因而缺乏透明度與責(zé)任，可能會導(dǎo)致金融部門的風(fēng)險。農(nóng)民土地權(quán)利弱化，法律賦予農(nóng)民的土地物權(quán)基本上是形同虛設(shè)，嚴(yán)重制約了農(nóng)民通過土地物權(quán)分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果的權(quán)利。同時，城市土地和農(nóng)村土地的法律規(guī)制和管理體制是分割的。但現(xiàn)存的一些法律法規(guī)方面的漏洞和真空地帶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足中國正在經(jīng)歷的深刻和快速的社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的各種需求。”十八大報告明確提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。如果擠掉水分的話，我國只有35%左右的城鎮(zhèn)化率。比如汽車交通將轉(zhuǎn)向生態(tài)交通，以最小的化石能源消耗和物流，實現(xiàn)城市流通功能的便利通達(dá)；將耗能建筑變?yōu)楫a(chǎn)能建筑；通過地表軟化、屋頂綠化、下沉式綠地等生態(tài)工程措施，實現(xiàn)對生態(tài)占用的補償，使建設(shè)用地兼有生態(tài)用地的功能。要在弄清資源和市場、機會和風(fēng)險的前提下策劃、規(guī)劃、孵化新興園區(qū)、新興產(chǎn)業(yè)、新型社區(qū)和新型城鎮(zhèn)，將傳統(tǒng)的招商引資模式改變?yōu)檎匈t引智模式。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的轉(zhuǎn)型。集約、智能、綠色、低碳，應(yīng)該貫徹到城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明過程與行動上，首先要改變的是人的觀念、體制和行為。新型城鎮(zhèn)化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新和文化復(fù)新，是新型工業(yè)化、區(qū)域城鎮(zhèn)化、社會信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的生態(tài)發(fā)育過程。新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴張，而是強調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)