【正文】 民政部門(mén)雖有兩三個(gè)人，但由于辦公條件、辦公經(jīng)費(fèi)的原因也很難集中精力，全身心投人工作。城市低保工作是新時(shí)期的產(chǎn)物，無(wú)論是各級(jí)政府為此所投人的資金，還是被保人數(shù)都以驚人的速度增加，而承擔(dān)此項(xiàng)工作的各級(jí)民政部門(mén)本來(lái)就人少事多，面對(duì)每年都在成倍增加的工作量，深感力不從心。但是，與現(xiàn)實(shí)的要求和新形勢(shì)發(fā)展的需要相比，城市低保工作仍有許多問(wèn)題和需要改進(jìn)之處，應(yīng)引起各級(jí)政府的高度重視。僅2002年全國(guó)就有2 000余萬(wàn)城市貧困人口獲得了各級(jí)政府撥付的總計(jì)105?3億元的最低生活保障金。二是設(shè)立開(kāi)通低保熱線電話，隨時(shí)接受政策咨詢、低保申報(bào)和監(jiān)督舉報(bào)，時(shí)刻將低保工作置于人民群眾和社會(huì)監(jiān)督之下。一是制定低保檢查公示制度。因此，實(shí)現(xiàn)低保金社會(huì)化發(fā)放是提高管理水平、規(guī)范操作的重要措施。(七)建立資金社會(huì)化發(fā)放體系建立資金社會(huì)化發(fā)放體系是保障資金安全運(yùn)行，杜絕腐敗的重要途徑。二是積極推進(jìn)低保數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。(六)建立低保信息網(wǎng)絡(luò)管理體系建立完善的基層低保信息網(wǎng)絡(luò)管理體系，是提高低保工作辦事效率、規(guī)范辦事程序的重要手段。(五)建立低保評(píng)審體系建立完善的低保評(píng)審體系，是低保工作公開(kāi)、公平、公正的基本保證。(四)加強(qiáng)工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)大力加強(qiáng)低保工作機(jī)構(gòu)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高工作人員的理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。建造部分廉價(jià)住房，特供受保障對(duì)象租住。一是保障對(duì)象可以持有關(guān)憑證到指定的醫(yī)院優(yōu)惠就醫(yī)；二是對(duì)有大病重癥的病人家庭實(shí)行年定額醫(yī)療救助制度。一是實(shí)行政府統(tǒng)籌就業(yè)崗位的方法，優(yōu)先安排困難家庭成員再就業(yè)；二是積極建立社區(qū)服務(wù)實(shí)體，為保障對(duì)象家庭提供形式多樣的再就業(yè)機(jī)會(huì)；三是切實(shí)給予自謀職業(yè)者優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)并幫助保障對(duì)象積極開(kāi)展生產(chǎn)自救，從根本上擺脫貧困狀態(tài)。(三)加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)，發(fā)揮全社會(huì)救助保障效用城市居民最低生活保障制度是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要圍繞城市居民最低生活保障制度建立全方位、多層次、寬渠道的社會(huì)救助體系，民政、財(cái)政、勞動(dòng)和社會(huì)保障、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門(mén)應(yīng)及時(shí)相互溝通、相互協(xié)調(diào)、相互銜接，同時(shí)工商、稅務(wù)、教育、衛(wèi)生、房管及水、電、煤氣等有關(guān)部門(mén)應(yīng)制定和落實(shí)對(duì)貧困人員的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，積極探索實(shí)行住房、就業(yè)、醫(yī)療和教育救助的方法和措施。(二)建立科學(xué)、合理的低保資金籌措機(jī)制中央財(cái)政城市低保轉(zhuǎn)移支付制度化，并建立科學(xué)、合理的中央、省、省轄市、縣四級(jí)低保資金籌措機(jī)制，明確各級(jí)財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)資金的量化指標(biāo)。無(wú)論救濟(jì)對(duì)象有無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)論其所在單位的所有制性質(zhì)和主管部門(mén)如何，都要一視同仁地予以保障，切實(shí)樹(shù)立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新的社會(huì)保障觀。三、全面提高城市低保工作管理水平的對(duì)策針對(duì)上述問(wèn)題，要從整體上和根本上不斷提高我省城市低保工作水平，切實(shí)改善城市貧困居民的基本生存條件和生活質(zhì)量，應(yīng)從以下幾個(gè)方面不斷規(guī)范、完善城市低保制度。申報(bào)、審核到批準(zhǔn)納入的周期由至少6～8周時(shí)間，縮短到1～2周既可完成，不僅節(jié)省了大量的人力物力，更縮短了低保工作周期，提高了工作效率。城市低保信息化建設(shè)是提高工作水平和效率的重要途徑。而目前我省只有鄭州、開(kāi)封、洛陽(yáng)、許昌、南陽(yáng)、駐馬店等地的56個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)行了由銀行或郵政儲(chǔ)蓄網(wǎng)絡(luò)代發(fā)低保金，社會(huì)化發(fā)放率只有35%，社會(huì)化發(fā)放程度不高。此外為了這項(xiàng)工作的正常開(kāi)展，有關(guān)工作經(jīng)費(fèi)保證同樣必不可少，如負(fù)責(zé)印制有關(guān)的表、冊(cè)、證、卡；必要的政策宣傳及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行管理的微機(jī)及其網(wǎng)絡(luò)配備、日常維護(hù)等，所有這些都需要足夠的工作經(jīng)費(fèi)為基礎(chǔ)，否則就難以深入、細(xì)致、扎實(shí)地開(kāi)展各項(xiàng)工作，從而難免出現(xiàn)漏保、錯(cuò)保等現(xiàn)象，無(wú)法保證使政府有限的保障資金用到真正需要救助的貧困居民的身上。如此“重任在肩、系于一人”的力量配置，只能是被動(dòng)坐等貧困居民家庭的申請(qǐng)，無(wú)法去主動(dòng)調(diào)查、摸清其管轄范圍內(nèi)的貧困居民底數(shù)與情況了，這樣 8 的實(shí)際工作狀況又將給編制出準(zhǔn)確的財(cái)政預(yù)算帶來(lái)不良影響。在低保制度實(shí)施初期，低保對(duì)象相對(duì)較少，原有的組織機(jī)構(gòu)還可以勉強(qiáng)承擔(dān)低保日常工作，而應(yīng)保盡保后，由于工作人員少，工作量大，且年齡機(jī)構(gòu)、文化層次的更替尚未完成，更是難負(fù)重荷。通常區(qū)級(jí)民政部門(mén)編制只有4～5名工作人員，街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))只有1名民政助理，社區(qū)一般只有3～4名工作人員，要同時(shí)負(fù)擔(dān)諸如計(jì)劃生育、綜合治理、文明創(chuàng)建、城市低保等十多項(xiàng)工作，僅城市低保的工作量就占全部工作量的60%左右。(四)救助機(jī)構(gòu)體系不健全，工作經(jīng)費(fèi)匱乏當(dāng)前城市貧困居民無(wú)論是數(shù)量上還是構(gòu)成上都發(fā)生了巨大的變化，城市低保工作政策性強(qiáng)、涉及面廣，還要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，現(xiàn)有的工作力量和工作機(jī)構(gòu)已不能適應(yīng)當(dāng)前城市低保工作任務(wù)以及未來(lái)發(fā)展的迫切需要。此外，有些下崗職工即使可以進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，由該中心發(fā)放基本生活費(fèi)并代交社會(huì)保障金，但是這些職工往往不愿與原單位解除合同、脫離關(guān)系，拒絕簽約進(jìn)入再就業(yè)中心；而隨著下崗職工基本生活保障逐步向失業(yè)保險(xiǎn)并軌，再就業(yè)服務(wù)中心執(zhí)行“只出不進(jìn)”的政策，造成新的下崗、離崗人員無(wú)法進(jìn)“中心”享受下崗職工基本生活保障，從而也無(wú)法順利進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障，成為游離于三條保障線之外的群體。(三)各種社會(huì)保障措施銜接不暢城市低保制度的特性就是普遍適用性，即無(wú)論何種原因造成的貧困，只要城市居民的家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，均可納入保障范圍。各地的低保障資金一般都是采用“中央、省、市、縣(區(qū))共同分擔(dān)”的模式層層分解，其隱患在于一旦在兩級(jí)或三級(jí)財(cái)政分擔(dān)中只要有某級(jí)財(cái)政困難或落實(shí)不了，那么低保金就會(huì)不穩(wěn)定，保障工作就要打折扣。目前，應(yīng)保盡保所需資金絕大部分依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，但其到位的時(shí)間、數(shù)量、批次尚未形成制度化，而省以下各級(jí)財(cái)政支出低保資金也沒(méi)有量化的考核指標(biāo)，造成地方安排低保資金隨意性很大，有的留于形式，不能適應(yīng)當(dāng)前應(yīng)保盡保資金的需要。貧困居民家庭分布在大中城市較多，但所占比重較低，在縣城等小城市中數(shù)量不多，但所占比重較高；從貧困深度分布區(qū)域來(lái)看，豫東、豫南如商丘、周口、信陽(yáng)貧困程度較深；豫北豫中相對(duì)較輕；從新老城市來(lái)看，新興城市一般貧困程度較淺，如濮陽(yáng)、漯河、三門(mén)峽，而老城市、小城市如信陽(yáng)、開(kāi)封、鶴壁、商丘貧困程度較為嚴(yán)重。因此，城市低保制度因其廣覆蓋性與無(wú)差別性，承擔(dān)的工作任務(wù)在“三條保障線”中最為繁重。同時(shí)，由于國(guó)有企業(yè)下崗職工協(xié)議到期出“再就業(yè)服務(wù)中心”，在企業(yè)改革、改制、改組過(guò)程中新出現(xiàn)的下崗、離崗人員不再進(jìn)“中心”，國(guó)家新的高校畢業(yè)生就業(yè)政策等因素，都將導(dǎo)致低保對(duì)象在一定時(shí)期內(nèi)仍呈上升趨勢(shì)。這主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：(一)保障對(duì)象仍呈上升趨勢(shì)且分布不平衡由于我國(guó)社會(huì)保障體系中下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)兩條保障線的有償性，致使其覆蓋面有限，大部分貧困人員游離于前兩條保障線之外，往往這部分人群的貧困程度最深，脫貧能力最弱，需要政府救助的需求也最為迫切，因無(wú)法得到前兩條社會(huì)保障線的保障，只能由最低生活保障線來(lái)兜底。二、城市低保工作所面臨的問(wèn)題由于經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入，以及城市化水平逐漸提高，當(dāng)前我省城市社會(huì)貧困群體發(fā)展的趨勢(shì)是貧困面在擴(kuò)大，貧困程度在加深。全省城市低保工作機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍建設(shè)得到不斷加強(qiáng)，初步建立起“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，民政部門(mén)主管，有關(guān)部門(mén)協(xié)作，街居具體操作，社會(huì)廣泛參與”的低保管理體制和運(yùn)行體制，為全面加強(qiáng)低保工作奠定了良好的基礎(chǔ)。同時(shí)，多種形式的扶貧幫困和社會(huì)互助工作也得到了加強(qiáng)，新鄉(xiāng)、商丘、南陽(yáng)、駐馬店等地幫扶弱勢(shì)群體活動(dòng)豐富了對(duì)低保對(duì)象的救助范圍。在努力實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保目標(biāo)的同時(shí)，各地進(jìn)一步制定了與低保制度相配套的有關(guān)優(yōu)惠政策?？偟目磥?lái)，全省城市低保制度建設(shè)日趨完善，基本做到了有法可依、有章可循，依法行政水平逐步提高。鄭州、洛陽(yáng)、信陽(yáng)等市結(jié)合本地實(shí)際制定了更具操作性的實(shí)施細(xì)則。(三)低保制度日趨健全，依法行政水平逐步提高。為規(guī)范低保資金管理，全省已按要求建立了低保資金專戶，實(shí)行封閉管理，?？顚Ｓ?，保證了低保資金的安全運(yùn)行。省政府又于2002年底、2003年7月份兩次追加低保資金投入。比2001年增長(zhǎng)174%。幾年來(lái)，全省城市低保覆蓋面不斷擴(kuò)大，享受城市低保待遇人數(shù)，1996年—2003年8月底。(一)城市低保覆蓋面迅速擴(kuò)大，按期實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。一、全省城市低保工作基本情況我省是從1996年在鄭州市開(kāi)始建立實(shí)施城市低保制度的。因此，在基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保后，如何切實(shí)提高管理水平，實(shí)現(xiàn)規(guī)范操作，成為今后一段時(shí)期城市低保工作的重要課題。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此項(xiàng)工作十分關(guān)注，黨的十六大明確提出要健全城市居民最低生活保障制度，全國(guó)人大十屆一次會(huì)議也明確要求“合理地確定?低保?的標(biāo)準(zhǔn)和保障對(duì)象的補(bǔ)助水平，切實(shí)做到應(yīng)保盡?！?。低保作為社會(huì)保障系統(tǒng)中最底層的防護(hù)措施，只能消極地減輕貧困可能帶來(lái)的損害，城市貧困問(wèn)題的最終解決，還要依賴于積極的再就業(yè)政策。要使老百姓通過(guò)城市改造提高生活質(zhì)量，而不是反過(guò)來(lái)將他們推入低保。目前各個(gè)城市的改造工作都存在著同樣的問(wèn)題:講究速戰(zhàn)速?zèng)Q，往往是大面積同時(shí)拆遷，多個(gè)拆遷點(diǎn)同時(shí)進(jìn)行?！泄_(kāi)才能公平、公正，故加強(qiáng)和完善包括公示制在內(nèi)的運(yùn)作機(jī)制以確保低保工作全過(guò)程公開(kāi)化是有必要的。杜絕違規(guī)現(xiàn)象。但對(duì)于那些貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，因?yàn)榈胤秸?cái)政狀況差，低保資金嚴(yán)重欠缺，勢(shì)必導(dǎo)致低保戶無(wú)法按時(shí)足額領(lǐng)取到低保金。社保資金撥付源應(yīng)逐級(jí)上移，直至省級(jí)財(cái)政。同時(shí)要改變整個(gè)社會(huì)對(duì)低保人員的錯(cuò)誤看法，各相關(guān)行政部門(mén)尤其要帶頭糾正這方面的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。享受低保是自身無(wú)能為力的表現(xiàn)等。新聞媒體應(yīng)該進(jìn)行正確的輿論宣傳，改變?nèi)藗兊囊恍┞浜蟮膫鹘y(tǒng)觀念。必須照顧到救濟(jì)對(duì)象的尊嚴(yán)，在人格平等前提下進(jìn)行救助，要避免施舍、恩賜等錯(cuò)誤的想法及態(tài)度。條件成熟時(shí)，可以通過(guò)職業(yè)資格準(zhǔn)入制控制工作人員的入門(mén)標(biāo)準(zhǔn)以提高專業(yè)素質(zhì)。專業(yè)化工作隊(duì)伍的建立是整個(gè)社會(huì)救濟(jì)工作健康有序開(kāi)展的前提和基礎(chǔ)。即使是不直接參與管理低保工作的職能部門(mén)，也要從減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)，更好服務(wù)社會(huì)的角度，積極配合低保工作的開(kāi)展。部分部門(mén)的工作職能甚至可以考慮合并，最明顯的就是民政與勞動(dòng)部門(mén)的相關(guān)職能的融合。要加大部門(mén)協(xié)調(diào)配合及調(diào)整的力度，除卻法律的硬性規(guī)定外，更要在技術(shù)上對(duì)各部門(mén)聯(lián)合協(xié)調(diào)予以支持。目前中國(guó)的社會(huì)救濟(jì)工作急需規(guī)范，訂立一部《社會(huì)救濟(jì)法》，明確從事社會(huì)救濟(jì)的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)、社會(huì)救濟(jì)工作的操作程序、被救濟(jì)對(duì)象的確定程序、被救濟(jì)對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)、相關(guān)部門(mén)的義務(wù)及違反法律應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，依法約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員和被救濟(jì)對(duì)象的行為，規(guī)范社會(huì)救濟(jì)工作的開(kāi)展，已是一項(xiàng)迫在眉睫的工作。這種錯(cuò)誤的宣傳導(dǎo)向及相關(guān)部門(mén)的不恰當(dāng)理解給低保工作的開(kāi)展造成了不必要的麻煩，也加大了實(shí)際工作的難度。一些媒體以為只要生活困難就可以享受低保，許多非民政部門(mén)的政府工作人員也同樣有此錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，結(jié)果是任何行政部門(mén)在具體工作中只要涉及到困難居民的利益無(wú)法解決，就會(huì)理直氣壯地聲稱:進(jìn)低保。最后就是宣傳導(dǎo)向偏離問(wèn)題?！叭≤?chē)”的禁停使眾多的家庭失去生活來(lái)源，為確保整個(gè)工作的順利進(jìn)行，政 府承諾:所有人員，放寬條件進(jìn)低保。舊城區(qū)的改造催生了一批新的低保戶，老城的拆遷、棚戶區(qū)的改造產(chǎn)三小車(chē)”的禁停等市容市政工作，把一些本非低保的人員推入了低保，給低保工作帶來(lái)新的困難。最低生活保障是每個(gè)公民的基本權(quán)利，保障的是公民的生存尊嚴(yán)，如若在申請(qǐng)中遭受了侵害，這無(wú)疑與 政策設(shè)計(jì)的初衷相違背的。在西方國(guó)家，社會(huì)救濟(jì)工作都是由受過(guò)專門(mén)訓(xùn)練的社會(huì)工作者來(lái)負(fù)責(zé)的，因?yàn)檫@需要極強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)特定的理念與技巧。但無(wú)論是街道還是居委會(huì)，其職能都是全方位的、綜合性的，并沒(méi)有專職人員負(fù)責(zé)此事，故人手嚴(yán)重不足，常常是一個(gè)工作人員負(fù)責(zé)近400家低保戶的跟蹤隨訪工作，自然是力不能及，低保的滾動(dòng)管理也時(shí)常是慢了半拍。第四，人力資源醫(yī)乏，工作效率難以保障。如若制造偽證，則違背了自己的工作職責(zé)。這里就同時(shí)涉及到勞動(dòng)與民政部門(mén)的工作，民政部門(mén)要求勞動(dòng)部門(mén)出具申請(qǐng)者三次求職失敗的客觀原因的證據(jù)，以確定該對(duì)象符合上述條件。低保工作本屬于民政部門(mén)，但與勞動(dòng)部門(mén)存在職能上的交叉。群眾舉報(bào)某低保戶買(mǎi)房，到房管所核實(shí)查證時(shí)，工作人員卻以保護(hù)客戶的隱私為由拒絕配合??跟蹤隨訪工作的困難，使得基層民政組織被迫將每星期“回報(bào)社會(huì)”的公益勞動(dòng)變成了監(jiān)控手段，但此種手段的有效性是極其有限的。但在實(shí)際工作中，常常會(huì)出現(xiàn)這樣的情況:工商部門(mén)發(fā)了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，卻沒(méi)有回收就業(yè)登記證，結(jié)果使一些人在穩(wěn)定就業(yè)的同時(shí)繼續(xù)領(lǐng)取低保，且勞動(dòng)部門(mén)仍然將其作為失業(yè)人員進(jìn)行登記。低保工作歸屬民政部門(mén)管轄，但又是一項(xiàng)需要全社會(huì)配合的系統(tǒng)工程。由于低保資格的認(rèn)定及金額的核定具有一定的伸縮性，給了部分工作人員暗箱操作的機(jī)會(huì)，有人趁機(jī)給予那些在低保線上下但有私人關(guān)系的申請(qǐng)者以更多的機(jī)會(huì)或更高的保障金額，這明顯違反了公平、公正、公開(kāi)的原則。更有部分低保戶，在收入達(dá)標(biāo)被取消低保資格后心生不滿，認(rèn)為損害了自己應(yīng)得的利益，從而對(duì)社區(qū)工作人員實(shí)行人身攻擊，阻礙了低保工作的正常有序開(kāi)展。就業(yè)能力強(qiáng)的低保戶每三個(gè)月隨訪一次，而對(duì)“三無(wú)”人員則是每年一次。第三，定期