【正文】 的個性化需求。將小額信貸從單一的扶貧中解放出來，一方面把小額信貸機構發(fā)展逐漸建立在市場化基礎上，按照現代金融機構的原則進行經營，創(chuàng)建可持續(xù)資金運營的基礎模式。到底小額信貸要由銀監(jiān)會還是由央行進行監(jiān)管，各有關部門在監(jiān)管時如何進行分工、協(xié)調等問題在政策上還很模糊。而相應的財政、稅收、資金支持等配套扶持政策還比較少，無法給予小額信貸發(fā)展有力的支持。 缺乏良好的政策環(huán)境首先，小額信貸的法律地位仍不明確。此外，小額信貸還存在道德風險，由于小額信貸是無需抵押擔保的，當前一些農戶信用意識淡薄，賴債、逃債思想較為嚴重，如果有個別借貸不還的示范效應發(fā)生，則很容易造成拖欠行為的大面積蔓延。農業(yè)還要受到自然災害因素的影響，而貧困農戶本身缺乏足夠抵御風險的能力，也沒有財產和 2 經濟實力做后盾。農業(yè)以一家一戶分散生產經營為主，小生產與大市場的矛盾是必然的經濟現象。國內外大量的經驗己經證明有補貼的優(yōu)惠貸款會導致嚴重的尋租行為，許多人存在“不要白不要”、“白揀便宜”、“撈一把”、“搭便車”等思想，最終的結果是完全剝奪窮人獲得信貸支持的機會。另外，小額信貸業(yè)務是人力密集型行業(yè)，必須投入大量的人力物力，業(yè)務成本很高，為覆蓋各種成本只能實行較高的利率，而過高的貸款利率往往使得許多渴望獲得小額信貸的農民望而卻步，小額信貸幫助貧困人群擺脫貧困的初衷無法兌現。我國長期以來形成的二元經濟，金融機構的貸款傾向于現代工業(yè)、城市和發(fā)達地區(qū)，而農村資金的供給遠遠不能滿足和適應農業(yè)和農村經濟發(fā)展的實際需要，導致了農村金融貸款利率一般較高。就農信社而言，目前農村資金多向分流嚴重，作為支農主力軍的農信社，不僅承擔發(fā)放小額農貸的任務，更是肩負著投放整個農業(yè)貸款的重擔，但吸存能力受阻，資金來源也明顯不足。（2）缺乏充足且穩(wěn)定的資金來源這一點主要存在于非政府組織小額信貸機構和小額信貸試點公司，這類機構不允許吸收公眾存款進行籌資，只能運用“來自幾個有限股東的自有資金和來自一個機構的批發(fā)性融資開展相關業(yè)務”，以防范金融風險，這也就是目前所說的“只貸不存”的限制。政府的過度干預會導致小額信貸機構無法實現商業(yè)化運作，經營效率低下。農信社承擔著涉農資金政策性投入任務，在發(fā)放小額信貸的過程中，一方面要執(zhí)行較低的利率，另一方面卻要承擔資金成本、業(yè)務成本以及潛在的經濟損失，要想實現小額信貸的財務自立是非常艱難的，從而為農村信用社自擔風險、自負盈虧背上沉重的包袱。4．整個社會的誠信體制缺失，小額貸款絕大部分依靠的是信用擔保，但是很多貸款戶將小 額貸款看作是“唐僧肉”，賑災，扶貧款，逃廢，騙取等惡意行為時有發(fā)生。2．小額信貸缺少最終償還的保障機制，小額信貸的借款者一般是創(chuàng)業(yè)者，且多為資金匱乏者，如果創(chuàng)業(yè)成功，他愿意歸還貸款，可是如果創(chuàng)業(yè)失敗，資金損失，貸款者的利益就難以保障。有6100萬農戶享受到1927億元貸款，%；還有一部分農戶聯(lián)保貸款，約有1200萬戶享受到141億元的貸款；三是存在的100多個非政府小額信貸組織，提供了約10億元的貸款。5現狀：我國自1993年試辦小額信貸以來，至今已有20年的歷史，我國由民間組織主導的小額信貸開始發(fā)展經歷了從國際捐助、政府補貼支持到商業(yè)化運作的過程。其中原因，王靈俊認為，首先NGO小額信貸機構沒有合法身份，在中國注冊NGO需要掛靠一家黨政機構或事業(yè)單位，政府的干預導致NGO難以形成有效的治理結構，管理水平不高。據中國小額信貸資深專家王靈俊對本報記者介紹，NGO小額信貸在中國最早出現在1994年左右，一開始是靠國際援助起來的，當時被稱作小額信貸項目，逐漸發(fā)展為社團性質的民間組織，掛靠在政府機關。此后一年間，山西、陜西、四川、貴州、內蒙古五個試點省份先后成立了7家商業(yè)性小額貸款公司，分別是山西的晉源泰和日升隆、四川的全力、貴州的江口華地、山西的信昌和大洋匯鑫、內蒙古的融豐，其中除了中國扶貧基金會持有融豐小額貸款公司部分股份，其余股東均為民營企業(yè)或個人，注冊資本為1600萬至5000萬元不等，這也標志著民間資本投資的商業(yè)性小額信貸機構正式在我國出現。2005年中央1號文件明確“有條件的地方可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織”。4小額信貸的前世今生：2008年5月4日，銀監(jiān)會和央行聯(lián)合出臺了《關于小額貸款公司試點的指導意見》(下稱《指導意見》)，其中明確了小額貸款公司的性質，并對公司的設立、資金來源、資金運用、監(jiān)督管理和終止等環(huán)節(jié)進行了規(guī)定。2主要的服務對象：為廣大工商個體戶、小作坊、小業(yè)主、中小微型企業(yè)主。政府對小額貸款的發(fā)展缺乏更為經濟有效的措施，甚至在一些地區(qū)個別地方政府的行為會對農村小額貸款產生某些負面效應，破壞農村的信用，違背市場規(guī)律，引導農民進行一些缺乏論證的結構調整，更有甚者利用小額貸款以謀私權等等。農村小額貸款的外部監(jiān)管仍處于“盲點”。（七）、相關政策法規(guī)不完善、政府職能的經濟管理職能的弱化使得農村小額貸款發(fā)展緩慢。③、貸款管理難到位。農業(yè)屬于高風險、微利行業(yè)，小額農戶貸款擔保機制缺失。小額農貸以額小、靈活、簡便深受眾多農戶的青睞。農戶小額貸款具有點多、面廣、額小、業(yè)務量大的特點，而目前基層行又沒有專職的農戶小額貸款客戶經理，這對于工作量大的農戶小額貸款業(yè)務來說，管理很難到位，加上基層行客戶經理緊缺，且要承擔公司業(yè)務、法人客戶、個體經營戶的貸款管理和中間業(yè)務、銀行產品營銷等，僅維持現有業(yè)務量都很困難，不可能抽出大量的時間和精力放到農戶小額貸款業(yè)務上，由此，影響了對農戶小額貸款業(yè)務的拓展。個別信用社存在畏難情緒，沒有積極主動地向當地政府匯報和銀子支持，加上認為小額信貸量小、筆數多、成本高，不愿意積極參與。由于部分鄉(xiāng)村集體經濟收入有限，屬空殼村，村集體經濟組織形成的不良貸款較多，少數地方政府、司法部門打擊惡意逃廢債的力度不足，無法滿足信用村鎮(zhèn)的評定標準。多年來農行對農戶貸款業(yè)務基本上停辦，因此一些農戶對農行開展農戶小額貸款業(yè)務缺乏信心，由此造成雙方缺乏了解，除了抵押物不足，主要原因是兩者之間信息不對稱，管理半徑過長，而目前農行只有通過農村專業(yè)合作社組織了解農戶的信息，農村專業(yè)合作社又還只是起步階段，農戶的組織化程度還相當低，加上農行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構僅限于大的集鎮(zhèn)，對于分散或邊緣山區(qū)的農戶普遍缺乏了解，信息不靈，由此造成農戶小額貸款的客戶對象情況不了解，貸款農戶對象選擇難，這就嚴重制約了農戶小額貸款業(yè)務的發(fā)展。由于缺乏相應的風險分散機制，農行在發(fā)展農戶小額貸款業(yè)務的過程中將要承擔較大的風險，如果沒有政府引導或者其它組織協(xié)調和農戶的融資關系，農行的農戶小額貸款業(yè)務發(fā)展將因風險問題而受到制約。給農戶小額貸款業(yè)務的拓展帶來了難度。目前，農業(yè)生產經營者面臨的主要風險有：小生產不適應大市場、數量農業(yè)部適應買房市場和種植業(yè)產品高成本且競爭力不強，一級政府缺乏控制農業(yè)風險的政策體系等。農戶小額貸款業(yè)務的主要對象是農戶，而目前農戶的分散經營方式，使得面向農戶的農戶小額貸款業(yè)務瑣碎而復雜，農戶小額貸款每戶一般貸款余額是5萬元，而5萬元對經濟發(fā)達地區(qū)來說數額相對較小，根本派不了用場，上不了項目，因此，產生的效益也較少。由此，農戶小額貸款業(yè)務的擔保難成了制約農戶小額貸款業(yè)務發(fā)展的一大瓶徑。這些擔保人在實際操作中農戶很難找，一般的人根本不可能為農戶作擔保?！白》康盅骸钡男问诫m然很方便，但農戶在農村住房無土地證，村住宅不能作為擔保體，雖然目前有些地方政府已經推行農村住宅可抵押擔保，但在實際操作中有一系列的問題尚待解決，就目前而言農村住房抵押對農戶來說仍是一句空話。而目前許多農戶都是個體經營，特別是純農業(yè)的農戶都是獨戶獨體，不可能加入公司，而公司也不可能無緣無故地出面為那一個農戶作擔保，這種形式使許多農戶根本無法入門。然而這些擔保形式在實際運作中存在許多難題，使農戶可望而不可及。二、行為模式中的缺陷（一）、農戶擔保體系不健全，農戶貸款擔保難制約農戶小額貸款業(yè)務的發(fā)展。因此，要實現支農與商業(yè)可持續(xù)之間的良好、穩(wěn)定平衡，最可行的一個辦法就是在其內部成立一個專門服務三農的部門，并且對該部門采取獨立核算、獨立考核。表現最為突出的莫過于農村小額貸款公司。從目前農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行以及小額貸款公司實際運行的情況看，這些機構在農村的信貸投入比例非常低，而在城市工業(yè)領域投入較多。農村地區(qū)銀行類金融機構的身份是雙重的，不僅要為農村提供資金支持，同時也要考慮自身的商業(yè)可持續(xù)經營。（四）、農村貸款需求日益增大，可用于農業(yè)貸款的總量嚴重不足。（三）、農業(yè)保險難以適應農業(yè)的快速發(fā)展在1994年農業(yè)保險市場化后，由于農業(yè)保險固有的賠付率高、回報率低等問題，使得商業(yè)保險公司紛紛對農業(yè)保險業(yè)務采取限制規(guī)模的措施以控制虧損，呈現出保費收入逐年大幅下降、險種逐漸減少、機構萎縮、承保深度不斷降低的局面。目前，農村銀行業(yè)金融服務網點業(yè)務品種還僅限于對公結算、居民儲蓄以及銀行卡業(yè)務，貸款業(yè)務也只開辦了商戶聯(lián)保、個人小額貸款等小額信貸業(yè)務、個人存單質押業(yè)務，部分代收代付、代理保險、國債銷售等中間業(yè)務，業(yè)務品種相對較少。其缺陷主要表現在：（一）、金融網店覆蓋不足，機構競爭不充分，由于不同的原因，近年來四大國有銀行、農村信用合作社、農業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行的網點都比較少，造成了農村金融服務網點整體數量相對較少，無法有效覆蓋農村的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至在部分地區(qū)出現了金融服務空白。盡管目前黃岡市已初步形成了政策性的金融、商業(yè)性金融、合作金融并存的農村金融基本框架，農村金融服務水平有一定提高。大量農村資金的“非農化”使飽受資金困擾的“三農”資金缺口更大，進一