【正文】 tion of PFI Contracts Version 4）； ?《澳大利亞國家 PPP指南》（ National Public Private Partnership Guidelines） ?《北愛爾蘭 PFI標(biāo)準(zhǔn)合同編制指南》 （ Required and Suitable Drafting from SoPCNI 3 for use in updating PFI contracts/ standard forms） 、《北愛爾蘭 PPP合同標(biāo)準(zhǔn)框架》（ Contractual Framework for the Standard Form Public Private Partnership Project Agreement） 制定目的： ?“ 規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同編制工作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力 ” ?核心是指導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的策劃，規(guī)范政府與社會(huì)資本開展合作行為 參考文獻(xiàn) 59 《 合同指南 》 的編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（ 1） 二、編制思路 ： ?指導(dǎo)性、階段性 。 ?是對(duì)雙方的 激勵(lì)與約束機(jī)制 的結(jié)合 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同 57 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程： 戰(zhàn)略規(guī)劃 跟蹤項(xiàng)目 參與準(zhǔn)備 落實(shí)合作伙伴 競(jìng)標(biāo) /爭(zhēng)性談判 談判與合同簽署 項(xiàng)目建設(shè) 項(xiàng)目運(yùn)營 接受監(jiān)督 項(xiàng)目移交 項(xiàng)目清算 社會(huì)資本操作流程： 合同體現(xiàn) 合同調(diào)整 58 《 合同指南 》 的編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn) 一、編制依據(jù) 文件依據(jù)： ?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 ?《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 ； ?中共中央政治局《深化財(cái)稅體制改革總體方案》 ； ?《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》 、 《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的的指導(dǎo)意見》等 。 ?是約束規(guī)范行為、維護(hù)各方利益、解決合同糾紛的依據(jù)。 合同約束力 1．自成立起，合同當(dāng)事人都要接受合同的約束； 2．如果情況發(fā)生變化，需要變更或解除合同時(shí)，應(yīng)協(xié)商解決，任何一方不得擅自變更或解除合同； 3．除不可抗力等法律規(guī)定的情況以外，當(dāng)事人不履行合同義務(wù)或履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任； 4．合同書是一種法律文書，當(dāng)事人發(fā)生合同糾紛時(shí)，合同書就是解決糾紛的根據(jù)。 《 中華人民共和國合同法 》 第 2條：合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。 加強(qiáng)監(jiān)管 ?1. 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目理解 ?2. 《 合同指南 》 的編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn) ?3. 《 合同指南 》 要點(diǎn)介紹 目 錄 56 政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同 如何看待 PPP合同 合同 《 中華人民共和國民法通則 》 第 85條：合同是當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止民事關(guān)系的協(xié)議。 ? 要想實(shí)現(xiàn) 獲得社會(huì)投資 、 提高效率 并 改善服務(wù) 的 多重目標(biāo) ，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對(duì)其 進(jìn)行必要的監(jiān)管 ，規(guī)范企業(yè)的行為使其符合 公用事業(yè) 的服務(wù)宗旨。 ? 對(duì)于公用事業(yè)企業(yè)的 上市要慎之又慎 ，因?yàn)槠髽I(yè)一旦上市就成為 公眾公司 ，多元化股東的 投資收益最大化 與公用事業(yè) 局部公益性 的矛盾使得問題 更加復(fù)雜。 ? 關(guān)于股權(quán)，即便是完全國有，也必須保障運(yùn)營企業(yè)的自我發(fā)展能力，才能使公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 PPP項(xiàng)目具有靈活的信用結(jié)構(gòu)，通過將貸款的信用支持分配到與項(xiàng)目有關(guān)的各個(gè)方面，提高項(xiàng)目的債務(wù)承受能力，減少貸款人對(duì)投資者資信和其他資產(chǎn)的依賴程度。 作為資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，根據(jù)有限追索原則，項(xiàng)目投資人承擔(dān)的是有限責(zé)任，因而通過對(duì)項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，可以幫助投資者將貸款安排為一種非公司負(fù)債型融資，使融資成為一種不需進(jìn)入項(xiàng)目投資者資產(chǎn)負(fù)債表的負(fù)債融資形式。 應(yīng)盡早地確定哪些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能夠進(jìn)行 PPP項(xiàng)目融資，并且在項(xiàng)目的初始階段就較合理地分配項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)，并在現(xiàn)金流量的規(guī)劃中得到清晰反映。 傳統(tǒng)融資模式實(shí)行的是根據(jù)借款人自身資信情況確定的完全追索貸款，而 PPP項(xiàng)目融資實(shí)行的是有限追索貸款，即貸款人可以在貸款的某個(gè)特定階段對(duì)項(xiàng)目借款人實(shí)行追索，或在一個(gè)規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)合作雙方進(jìn)行追索，除此之外，項(xiàng)目出現(xiàn)任何問題，貸款人均不能追索到項(xiàng)目借款人除該項(xiàng)目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府所承諾義務(wù)之外的任何形式的資產(chǎn)。 PPP項(xiàng)目主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度來安排融資，其貸款的數(shù)量、融資成本的高低以及融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都是與項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價(jià)值直接聯(lián)系在一起，因此 PPP項(xiàng)目的融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)。在 PPP模式下，政府通過給予社會(huì)資本相應(yīng)的政策扶持、投資補(bǔ)助、貸款擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等，確保社會(huì)投資具有商業(yè)吸引能力，以便提高社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的積極性。 兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策 51 ? 作為政府部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中減輕負(fù)擔(dān)并降低風(fēng)險(xiǎn)的一種有效方式，在 PPP模式 下，公共部門和社會(huì)資本共同參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營，政府部門必須 創(chuàng)造條件 ，使得一些原本公共部門壟斷的行業(yè)打破壟斷，在 行業(yè)準(zhǔn)入 和政府部門的 公共管理 之間尋求平衡。 應(yīng)要求項(xiàng)目的參與各方及早 共同參與項(xiàng)目的確認(rèn) 、 技術(shù)方案設(shè)計(jì)和可行性研究工作 ， 對(duì)融資方案的 可行性進(jìn)行評(píng)估 ， 并采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案 ， 讓各參與方 合理地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn) 。 兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策 49 ? 要求 PPP項(xiàng)目的評(píng)估論證要處理好 政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民 之間的關(guān)系； ? 兼顧公益性和商業(yè)性目標(biāo)，解決好政府 公共理財(cái) 和參與 PPP運(yùn)作的社會(huì)投資者的 企業(yè)理財(cái) 之間的關(guān)系； ? 通過構(gòu)造具有可持續(xù)性的財(cái)務(wù)模式，理清不同參與者間的 利益博弈 關(guān)系，滿足投資主體多元化，融資渠道多樣化和融資方式復(fù)雜化背景下 融資決策 的需要。 ? 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性又決定了政府部門必須確保其 公益性目標(biāo) 的實(shí)現(xiàn)，從而需要根據(jù)公共項(xiàng)目的特征對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行分析評(píng)估。 ? 公共部門投資項(xiàng)目無論在何種合作模式下，都要在 社會(huì)福利最大化和保護(hù)投資者利益 之間尋找到平衡點(diǎn)，從而既能確保最大程度滿足公眾需求，又能使 運(yùn)營企業(yè) 有一定的 利益回報(bào) 。 44 基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估表 競(jìng)爭(zhēng)潛力 商品或服務(wù)的特性 向用戶收費(fèi)的可能性 公共服務(wù)的責(zé)任 環(huán)境外部性 市場(chǎng)化指數(shù) 電信 地方性服務(wù) 中 私人產(chǎn)品 高 中 低 長(zhǎng)途、增值服務(wù) 高 私人產(chǎn)品 高 很少 低 電力和天然氣 熱力發(fā)電 高 私人產(chǎn)品 高 很少 高 電力輸送 低 俱樂部產(chǎn)品 高 很少 低 電力配送 中 私人產(chǎn)品 高 很多 低 天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸 高 私人產(chǎn)品 高 很少 低 運(yùn)輸 農(nóng)村道路 低 公共產(chǎn)品 低 很多 高 鐵路貨運(yùn)和客運(yùn) 高 私人產(chǎn)品 高 中 中 一級(jí)和二級(jí)公路 中 俱樂部產(chǎn)品 中 很少 低 45 基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估表 供水 管道網(wǎng)絡(luò) 中 私人產(chǎn)品 高 很多 高 非管道網(wǎng)絡(luò) 高 私人產(chǎn)品 高 中 高 排污 管道排污及處理 低 俱樂部產(chǎn)品 中 很少 高 公寓污水處理 中 俱樂部產(chǎn)品 高 中 高 現(xiàn)場(chǎng)處理 高 私人產(chǎn)品 高 中 高 排水 收集 高 私人產(chǎn)品 中 很少 低 凈化處理 中 公共產(chǎn)品 中 很少 高 灌溉 一級(jí)與二級(jí)網(wǎng)絡(luò) 低 俱樂部產(chǎn)品 低 中 高 三級(jí)網(wǎng)絡(luò) 中 私人產(chǎn)品 高 中 中 46 47 兼顧逐利性和公益性，進(jìn)行科學(xué)論證，審慎決策 ? 聯(lián)合國開發(fā)署（ UNDP）定義 ： PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的 相互合作關(guān)系 ，通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期 單獨(dú)行動(dòng)更有利 的結(jié)果。 ? 按照世界銀行的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施可 銷售性評(píng)價(jià) 框架， 采用 PPP模式的可能性 可以參照基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行判斷。 巴黎軌道交通的融資方式 基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評(píng)估框架 ? 世界銀行在 1994年的 世界發(fā)展報(bào)告 中，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了 詳細(xì)分類 ，選取 競(jìng)爭(zhēng)潛力 、 商品或服務(wù)的特點(diǎn)，向用戶收取補(bǔ)償費(fèi)用的可能性、公共服務(wù)的責(zé)任、環(huán)境外部性 等五個(gè)方面評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)各類基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行評(píng)估。 ? （ 3）地方政府： 當(dāng)乘客和雇主的資金不能滿足公共交通發(fā)展的需要時(shí)，就要由地方政府通過地方稅為城市交通收集資金，其主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施投資。巴黎所有擁有 9名以上職工且設(shè)在城市公共交通服務(wù)區(qū)域之內(nèi)的企、事業(yè)單位均要繳納特別交通稅，并與雇主的工資總額成比例扣收，稅率由交通組織機(jī)構(gòu)決定，巴黎大區(qū)征收的稅率是法國最高的。如按區(qū)域發(fā)售的月票和年票以及對(duì)失業(yè)者提供優(yōu)惠等等。乘客大約承擔(dān)了公共交通成本的三分之一。另外，法國政府還認(rèn)為 雇主 是建立公共交通體系的最大受益者，所以 應(yīng)該參與公共交通的融資 。 ?法國城市公共交通融資方式的選擇，取決于法國政府對(duì)公共交通認(rèn)識(shí)的獨(dú)特理念。但應(yīng)該策劃出具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性的財(cái)務(wù)方案。 ? 同時(shí)要強(qiáng)調(diào)， 財(cái)務(wù)不可行 并不意味著 項(xiàng)目不能投資 建設(shè)。 41 ? 目前的城市軌道交通項(xiàng)目無論是所謂的國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)還是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，都與項(xiàng)目融資的 實(shí)際運(yùn)作相脫節(jié) ，在本質(zhì)上仍然難以擺脫“ 可批性研究 ”的桎梏，為政府部門的可批性審批服務(wù)，但難以為處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的企業(yè)參與城市軌道交通項(xiàng)目的融資運(yùn)作發(fā)揮 實(shí)際指導(dǎo)和評(píng)判作用 。 40 采用 PPP模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析 ? 以城市軌道交通項(xiàng)目為例，考慮到銀行貸款的實(shí)際利率等融資成本，以及城市軌道交通投資所面臨的風(fēng)險(xiǎn)等因素，企業(yè)投資于城市軌道交通項(xiàng)目的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率如果 僅僅大于所謂的 3%的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率水平 ，從企業(yè)理財(cái)?shù)慕嵌瓤?，肯定不具有?cái)務(wù)可行性。 ? 國外監(jiān)獄也在采用 PPP，是不是要向犯人收費(fèi)以回收監(jiān)獄的建設(shè)和運(yùn)營成本？ 市場(chǎng)化運(yùn)作 ≠ “依靠市場(chǎng)收回投資” 39 PPP不能成為規(guī)避責(zé)任的一種工具 ? PPP不應(yīng)該成為政府 向納稅人“二次收費(fèi)” 的理由； ? PPP不應(yīng)該成為政府 轉(zhuǎn)移 向納稅人提供“公共服務(wù)” 責(zé)任 的手段； ? PPP不應(yīng)該成為 將責(zé)任推卸給將來 的工具；對(duì)公用事業(yè)“ 一改了之 ”的態(tài)度是極其危險(xiǎn)和不負(fù)責(zé)任的，也是不可持續(xù)的。 37 38 ? 我國收費(fèi)高速公路占 全世界的 70％， 若包括一、二級(jí)收費(fèi)公路在內(nèi)，占到 90％ 。 36 政府對(duì)實(shí)施 PPP項(xiàng)目的戰(zhàn)略承諾 ? 社會(huì)資本主體期望政府成為 負(fù)責(zé)任的合作伙伴 ，以減輕自身在政策和改革規(guī)劃、項(xiàng)目開發(fā)以及合同監(jiān)督等方面的負(fù)擔(dān)，并希望政府建立恰當(dāng)?shù)姆珊推渌蚣?，以便設(shè)立目標(biāo)、監(jiān)控進(jìn)度、評(píng)估進(jìn)展、報(bào)告進(jìn)度、執(zhí)行合同規(guī)定和處理糾紛，制定一份詳細(xì)的路線圖可幫助社會(huì)資本主體 管理這些 預(yù)期 ，并對(duì)政府的實(shí)際表現(xiàn)進(jìn)行 監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià) 。 ? 融資僅考慮 自身財(cái)務(wù)利益 最大化， PPP則追求在保障 公共利益 的前提下，使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。引入社會(huì)資本，除引入資金外，更重要地是 引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn) ； ? 融資更多地是考慮各自風(fēng)險(xiǎn)最小化。對(duì)防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注意及時(shí)規(guī)避。健全完善正常、規(guī)范的 風(fēng)險(xiǎn)管控和退出機(jī)制 ，禁止政府為項(xiàng)目 擔(dān)保 ，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 。 ? 建立嚴(yán)格的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制 。 政府和社會(huì)資本應(yīng)該 平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事 ，依據(jù)對(duì) 風(fēng)險(xiǎn) 的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的 責(zé)任 ，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。 既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“ 盈利但不暴利 ”。 ? 建立合理的利益共享機(jī)制。 關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤?監(jiān)管者 ”、“ 合作者 ”。社會(huì)資本主體需要承擔(dān)大部分甚至全部管理職責(zé)。 ? 社會(huì)資本主體可以取得相對(duì)平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。政府部門需要對(duì)社會(huì)資本可能獲得的高額利潤進(jìn)行調(diào)控。在具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品和服務(wù)。 魏峰：臺(tái)灣高鐵為什么瀕臨破產(chǎn) 28 29 資料來源：中國臺(tái)灣網(wǎng) 臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn) 30 資料來源：中國臺(tái)灣網(wǎng) 臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn) 31 資料來源：中國臺(tái)灣網(wǎng) 臺(tái)灣高鐵瀕臨破產(chǎn) 32 如何正確操作 PPP項(xiàng)目？ 把握 PPP模式運(yùn)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié) PPP不能僅作為融資工具 市場(chǎng)化運(yùn)作 ≠ “依靠市場(chǎng)收回投資” 采用 PPP模式需要專業(yè)化的財(cái)務(wù)分析 兼顧逐利性和公益性，審慎決策 加強(qiáng)履約監(jiān)管 PPP模式的三大特征 PPP項(xiàng)目可以采用不同的模式，然而所有的 PPP必