【正文】 須滿足 三大 重要特征 。而根據(jù) BOT合同的約定，如果最后高鐵公司破產(chǎn)，臺當(dāng)局還必須賠償投資人的損失，其實(shí)免除了它們的風(fēng)險。 只有發(fā)起人股東們成了大贏家。 由于民間紛紛不看好怪狀百出的臺灣高鐵公司，使它幾乎在市場上求貸無門，結(jié)果最后也不得不由臺當(dāng)局出面組織了以公營金融機(jī)構(gòu)為核心的銀行團(tuán)，并以全額擔(dān)保的方式，為工程籌集了 3233億元新臺幣的貸款。 為了填補(bǔ)空缺，已經(jīng)騎虎難下的臺當(dāng)局不得不一再指使臺糖、“中華電信”、“中鋼”、中技社財團(tuán)、航空發(fā)展基金會以及“行政院開發(fā)基金”等官營企業(yè)和基金直接注資。而臺灣高鐵公司的額定資本金為500億元新臺幣，但由于發(fā)起人股東們?nèi)紭O力尋找合同和法律中的漏洞，當(dāng)時實(shí)際到位的卻只有 125億元新臺幣?？墒窃谀孟马椖空胶灱s后，臺灣高鐵公司的五大發(fā)起行股東（分別為臺灣大陸工程、富邦、太電、長榮和東元電機(jī)財團(tuán)）就對出資義務(wù)拖拖拉拉，一直不肯認(rèn)真履行。 臺灣高鐵瀕臨破產(chǎn) 臺灣高鐵 BOT工程變成釣魚工程 當(dāng)初“臺灣高鐵聯(lián)盟”之所以能拿下項目，最主要的理由就是他們提出：臺當(dāng)局可以真正“零出資”，不但工程開工后的經(jīng)費(fèi)全由公司自籌，而且在高鐵投入營運(yùn)后，還可以分期將臺當(dāng)局先前支付的 1057億元新臺幣前期費(fèi)用予以“回饋”。 臺灣高速鐵路是臺灣島內(nèi)第一個、也是全世界最大規(guī)模，采取 BOT模式的公共工程，建設(shè)總成本估計約達(dá)新臺幣 4806億元。 1998年啟動臺灣高速鐵路興建計劃。高鐵采用日本新干線技術(shù)，最高營運(yùn)速度 300公里 /小時。 ? 加速城市化中的中國，公用事業(yè)的需求與供給矛盾重重，“欠賬”問題依然會很嚴(yán)重 ，僅靠地方財政的力量將很難滿足公眾對公用事業(yè)的需求， 如何利用好 PPP，有效吸引社會投資進(jìn)行城市公用事業(yè)的建設(shè)和完善，將仍然是 機(jī)遇和難題并存 。 25 26 ? 公益屬性面臨資本逐利本性的挑戰(zhàn) ，可能的權(quán)宜之計就是 提高公共服務(wù)價格 。 總體效果差強(qiáng)人意 ?從前述案例來看，都有以下幾個現(xiàn)象： ? 交通問題并沒有因?yàn)槭袌龌母锒鴱氐捉鉀Q， 堵車現(xiàn)象依然嚴(yán)重 ； ? 服務(wù) 沒有 明顯改善 ，公共服務(wù)依然落后于城市發(fā)展，不能有效解決基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題； ? 運(yùn)營企業(yè)虧損 ，事故頻發(fā)； 服務(wù)價格上漲 等。 ? 北京地鐵 5號線 決定與加拿大一家公司合作決定采用 PPP模式，但沒有成功。 PPP模式在全國各地進(jìn)行試驗(yàn)。經(jīng)過 10年探索和受挫， 2023年 10月 北京公交 重新回歸公益性 的發(fā)展模式。 23 24 PPP實(shí)踐中的挫折 ? 1997年 北京市開始嘗試 公交市場化 ，以 “北京巴士” 為龍頭并上市。 三是政府主體自身能力也需要加強(qiáng)。 各方主體能力方面 一是資本市場發(fā)育相對滯后。 二是各方責(zé)、權(quán)、利劃分和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制還不成熟。 三是爭議的解決、利益保障機(jī)制不完善。 二是相關(guān)法規(guī)制度不完善。 中國的引進(jìn)及推廣 ? 《 國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見 》 （國發(fā) 〔 2023〕13號）新 36條，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)等領(lǐng)域。 19 ? 2023年 7月國務(wù)院頒布 《 關(guān)于投資體制改革的決定 》 ，提出進(jìn)一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；放寬社會資本的投資領(lǐng)域， 允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。 我國開展 PPP已有 30年歷史。 17 18 中國的引進(jìn)及推廣 ? 20世紀(jì) 80年代以前，基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)投資一般有 政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)； ? 廣東 沙角Ｂ電廠 是我國第一個成功興建、成功移交的ＢＯＴ項目。即使政府承擔(dān)部分投資或運(yùn)營成本，也能實(shí)現(xiàn)控制成本支出、提升服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)。如果 PPP的設(shè)計允許運(yùn)營商實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，那么基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的效率很可能得以提高，從而使得社會資本在獲得回報的同時，通過 合理收費(fèi) 使得公共服務(wù)供給在 經(jīng)濟(jì)上可持續(xù) 。在僵化的公共部門采用激勵措施提高效率非常困難。參與 PPP項目的社會資本通過提供服務(wù)獲得政府補(bǔ)償，從而獲取適當(dāng)?shù)耐顿Y回報。若 PPP設(shè)計合理，則可調(diào)動此前 閑置且正在尋求投資機(jī)會的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的社會資本。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營經(jīng)常 產(chǎn)生虧損 ，只能靠財政補(bǔ)貼，從而增加公共財政支出。 19902023年發(fā)展中國家私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施項目投資 ?PPP模式目前已經(jīng)在全世界得到廣泛應(yīng)用，范圍涉及 道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理 等傳統(tǒng)公用事業(yè)，也包括 監(jiān)獄、學(xué)校 、 國防和基礎(chǔ)醫(yī)院 等 純公共產(chǎn)品項目 。 社會資本主體負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建 /改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。 社會資本主體為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。社會資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果付費(fèi)，按業(yè)績獲得補(bǔ)償，政府購買公共服務(wù)。 一是 具有自然壟斷性的項目，完全可以通過收費(fèi)回收成本，關(guān)鍵是要確定價格形成機(jī)制； 二是 通過使用者收費(fèi)不能保證財務(wù)可持續(xù)性的項目，需要政府財政補(bǔ)貼； 三是 財務(wù)風(fēng)險影響因素較多的項目，如高速公路，政府會在低收益期給予相應(yīng)補(bǔ)貼，達(dá)到一定程度后不再補(bǔ)貼，對于高收益還會予以收益管控。 一、使用者付費(fèi) 根據(jù)使用量的多少決定付費(fèi)金額。 ?設(shè)計合理的社會投資 退出機(jī)制 ：因投資者自身經(jīng)營不善、違約導(dǎo)致退出；因不可抗力、政策性風(fēng)險等因素導(dǎo)致退出。政府與特許公司簽署特許協(xié)議，規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)。雙方權(quán)利義務(wù)平等、自愿。 北京地鐵 4號線 PPP模式探索 7 地鐵四號線 PPP項目結(jié)構(gòu)示意 京港地鐵公司 （中方控股） 股權(quán) 資金 投入 港鐵 特許協(xié)議 市交通委 監(jiān)管 租賃協(xié)議 A部分資產(chǎn)租賃 租賃協(xié)議A 部分 +B 部分 全部資產(chǎn) 運(yùn) 營 部分 部分全部資產(chǎn)運(yùn) 營運(yùn)營 維護(hù) A部分 + B部分 全部資產(chǎn)運(yùn)營期 運(yùn) 營經(jīng)營收入 A 部分 政府投資方 京投公司 政府 投資 B 部分項目設(shè)施 移 交 無償移交 30 年 移交（特許期滿） 運(yùn)營期結(jié)束 部分項目設(shè)施移 交無償移交年建設(shè)期 B 部分 建 設(shè) 0 年 4 年 建設(shè)期部分建 設(shè)投資 建設(shè)期投資 46億元 部分建 設(shè)年銀行 銀行 貸款 協(xié)議 京投 首創(chuàng) 中外合作協(xié)議 投資 107億元 回收 B部分投資 （均委托北京市軌道交通建設(shè)管理公司） （由京港地鐵公司經(jīng)營管理） A部分資產(chǎn)租賃費(fèi) 北京地鐵 4號線 PPP模式 ?北京四號線 PPP項目 是我國城市軌道交通行業(yè)第一個正式批復(fù)實(shí)施的 特許經(jīng)營項目 ，是國內(nèi)第一個利用外資、引入私營部門運(yùn)作的地鐵項目。 ? 30年特許經(jīng)營期 結(jié)束后，特許公司將軌道部分項目設(shè)施 完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門 ，將機(jī)電設(shè)備歸還給四號線公司。其中，“政府方”是指政府部門或其授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，“社會資本合作伙伴”是指符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。 ? 鑒于“政府和社會資本合作”概念被有關(guān)部門提出并得到一定程度的認(rèn)可，我們決定采納這一概念。 4 PPP的合作主體 ? 政府和社會經(jīng)營性企業(yè)合作，可采用政府授予項目公司 特許經(jīng)營 的模式，也可采用政府通過特定的投融資平臺公司，向項目公司進(jìn)行 資金等 PFI模式 開展合作。這里所說的企業(yè)，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。 3 投資項目的劃分 ? 鑒于我國實(shí)行以公有制為主體的 國家基本經(jīng)濟(jì)制度 所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國家經(jīng)濟(jì)部門劃分為“公共部門”和“私人部門”，而是劃分為 “政府”和“企業(yè)” 兩個部分，并將投資項目劃分為“政府投資項目”和“企業(yè)投資項目”。 ? 西方市場經(jīng)濟(jì)國家將其經(jīng)濟(jì)活動劃分為公共部門和私人部門的活動，二者 劃分界限清晰 ，各自開展項目投融資及建設(shè)遵循不同的原則、模式及評價機(jī)制。政府與社會資本合作項目通用合同指南 2023年 3月 中國國際工程咨詢公司 研究中心 1 ? ?2. 《 合同指南 》 編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn) ?3. 《 合同指南 》 要點(diǎn)介紹 目 錄 2 理解政府與社會資本合作項目 ? “政府和社會資本合作” 項目 ，是在 借鑒國際 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè) PPP（ Public— Private— Partnership）模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情進(jìn)行 本土化 創(chuàng)新而提出的一個新概念。 ? 西方國家的“ 公共部門和私人部門合作 ”（ PPP模式），是公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)或其他組織）合作推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目建設(shè)的項目運(yùn)作模式，采用的是西方市場經(jīng)濟(jì)國家的話語體系。 ? PPP模式是 公共 部門和 私人 部門共同合作的模式，具體可采用 BOOT、 BOT、BOO、 TOT等形式。 ? 政府投資項目實(shí)行“ 審批制 ”管理模式，企業(yè)投資項目實(shí)行 “核準(zhǔn)制”和“備案制” 管理模式。 ? 我國政府部門或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會公用事業(yè)項目投資建設(shè)，不同于西方國家“公共部門”和“私人部門”的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的 PPP項目， 是通過 變通和本土化 而形成的。參與合作的市場主體，應(yīng)為通過合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營性 國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體 。我們將 合作各 方表述為“ 政府主體 ”和“ 社會資本主體 ”，將二者的合作表述為“ 政府方 ”和“ 社會資本合作伙伴 ”之間的合作。 5 6 ? 2023年 2月 7日， 港鐵公司 與 首創(chuàng)聯(lián)合 組建的北京地鐵四號線特許經(jīng)營公司與北京 市政府 聯(lián)合簽訂 《 北京地鐵四號線特許經(jīng)營協(xié)議 》 ，特許公司負(fù)責(zé)投資 車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備 ，并根據(jù)與北京地鐵四號線公司簽訂的 《 資產(chǎn)租賃協(xié)議 》 ，取得軌道部分資產(chǎn)的使用權(quán)，負(fù)責(zé)地鐵四號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。 ? 港鐵公司在北京四號線建設(shè)中并未獲得 沿線土地的開發(fā)權(quán)。 ?確定軌道交通項目 政府投資與社會投資 7： 3的基礎(chǔ)比例 ?特許經(jīng)營權(quán) —— 給予 社會投資 自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的權(quán)利，奠定軌道交通項目市場化經(jīng)營基礎(chǔ) ?軌道交通 影子票價 —— 聯(lián)接地鐵項目政府定價與市場價格的紐帶 ?公益性資產(chǎn)租賃 —— 實(shí)現(xiàn)公益性資產(chǎn)與營利性資產(chǎn)在一個項目上的管理整體性 北京地鐵 4號線 PPP模式探索 8 ?構(gòu)建軌道交通 PPP模式新型的 契約化政企合作關(guān)系 ?合作關(guān)系 ：政府以 經(jīng)營權(quán)的讓渡 向社會投資者購買社會公共產(chǎn)品服務(wù)，以此履行其作為政府的公共產(chǎn)品提供職責(zé)。 ?契約關(guān)系 ：建立 硬約束關(guān)系 并且 清晰、可操作 。 ?設(shè)計租金調(diào)整機(jī)制 ：項目 成長期 適當(dāng) 減免租金 ；項目 成熟期 適當(dāng) 調(diào)增租金 。 北京地鐵 4號線 PPP模式探索 9 10 起源、發(fā)展及爭論 ? 一般認(rèn)為， PPP主要包括兩種基本類型，一是特許經(jīng)營，是盈利性項目，使用者付費(fèi)，基本類型是 BOT項目；二是 PFI項目，政府出資購買服務(wù)。主要包括 BOT、 BOO和 BOOT等類型，在英國統(tǒng)稱為 特許經(jīng)營的 PPP模式 。 二、政府付費(fèi) 屬于基本公共服務(wù)，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產(chǎn)者購買服務(wù)，是采取私人融資計劃（ PFI）的 PPP模式。 11 我國經(jīng)常采用的 PPP模式 類 型 基 本 含 義 TOT BOT/BOOT ROT BOO BTO 政府部門將擁有的設(shè)施的移交給社會資本主體運(yùn)營，通常社會資本主體需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。 社會資本主體為設(shè)施項目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，社會資本主體將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。 社會資本主體在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營，并將一直擁有并經(jīng)營該設(shè)施。 12 亞洲國家 PPP應(yīng)用模式分布 13 PPP不同模式的主要特征 14 政府推動 PPP模式三大主要動機(jī) ，以彌補(bǔ)財政資金之不足 ? 推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務(wù)缺失或供給不足的基礎(chǔ)設(shè)施等，都是 政府部門面臨 的 挑戰(zhàn) 。 ? 由于政府財力有限， 融資壓力巨大 ，成為調(diào)動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要原因。 ? 社會資本參與 PPP項目是為了利用其 管理能力和經(jīng)驗(yàn) （特別是運(yùn)作公用事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)） 獲利 。 15 政府推動 PPP模式有三大主要動機(jī) ，更有效地利用現(xiàn)有資源 ? 政府部門由于 缺少或沒有動力 來提高運(yùn)作公共項目的效率，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營 效率較低 。 ? 社會資本進(jìn)行投資或取得業(yè)務(wù)機(jī)會