【正文】 備法律意義上的投資主體地位。典型的如北京市發(fā)展和改革委員會2004年3月1日頒布的《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法(試行)》（京發(fā)改〔2004〕298號）對“代建制”的說明：“代建制，是指政府通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位(以下簡稱代建單位)，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。觀點一：代建企業(yè)在“項目建設階段具有法人地位”，它是在對傳統(tǒng)政府投資項目管理模式中、建設和使用三者不分的弊端的變革，是一種全新的管理模式。但就“代建制”的定義而言，國發(fā)[2004]20號也沒有明確項目實施建設的法人實體究竟由代建企業(yè)承擔，或是由其他單位承擔。2004年7月16日，國務院正式出臺了國發(fā)[2004]20號《關于投資體制改革的決定》，決定指出：加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。2002年，國家有關部門組織了政府投資工程管理方式課題研究。全國各地推行的做法和實踐方式也都表明了當前對于這一概念認識上的不一致性。這兩方面問題必須在一種更新的工程項目管理模式下才能得到較好地解決。工程的建設周期長、涉及范圍廣，工程領域的激烈競爭將市場經濟的糟粕帶入到工程溝通之中，一遇到不堅定成員就發(fā)揮巨大作用，結果形成職務犯罪。（6）臨時行為很多，易產生職務犯罪。（5）臨時多變的法人單位無法提高工程建設的管理水平。目前主管部門的管理和監(jiān)督很宏觀，多數(shù)是局限于統(tǒng)計、審計層面，方式單一，力度不夠。反映在表層的問題是，按照有關規(guī)定，各級人民政府有關主管部門是相關的公益性國有資產的主管部門，負有對國有資產的監(jiān)管職責，而在實際運作中，具體由怎樣的專門機構來代表國家履行管理職能，權力與責任如何界定，由哪些部門來實施監(jiān)管。（4）產權管理主體模糊，監(jiān)管制度陳舊，責任意識淡化。而我國目前的體制很難在項目結束后迅速遣散相關人員，也就在一定時期內擴大了水利事業(yè)單位的人員。（3）繁多的業(yè)主單位增加了財政的負擔。 （2）項目法人對工程的投資目標責任不明確。這在中小型水利工程建設中尤為明顯。從十幾年的水利工程建設管理項目法人責任制實踐情況中可以發(fā)現(xiàn)，以公益性為主的項目在推行項目法人責任制的過程中，出現(xiàn)了項目法人責權空化、責任虛位，法人較大范圍權利失控的現(xiàn)象，即項目法人不能有效履行應有的責權，不能有效承擔起相應的責任。項目法人責任制為投資者提供了一個合適的管理模式。項目法人責任制之所以在經營性項目中得到成功運用，是因為市場經濟環(huán)境為其提供了廣闊的空間，市場運作解除了舊體制對產權、人事、分配等的約束，為投資者獲取合理的回報打開了綠燈。 水利工程建設項目法人責任制需要完善　　項目法人責任制推行以來，對規(guī)范建設管理、明確責任主體、提高工程質量和保障資金安全等發(fā)揮了很好的作用，尤其是經營性項目，由于責權利明確，投入與產出掛鉤，項目投資方出于對投資安全及效益的關注，對項目法人的組建高度重視，從項目法人的選擇到現(xiàn)場機構的組建，都進行了認真的籌劃，由此確定的項目法人及其管理機構都基本能夠做到對項目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值全過程的負責。由于近年來我國的經濟飛速發(fā)展，擬建和在建設工程的數(shù)量急劇增加，超過了我國建設監(jiān)理的承受能力，加上建設監(jiān)管的原因，大量不符合執(zhí)業(yè)資格要求的監(jiān)理人員涌入監(jiān)理行業(yè)，引發(fā)了行業(yè)的信任度降低，直接導致本來可以實現(xiàn)“工程建設監(jiān)理制”向“工程項目管理制”平穩(wěn)過度的基本條件缺失。而前期規(guī)劃審批、移民安置、招投標管理等也牽制了業(yè)主大量的人力物力，也不符合水利系統(tǒng)提出的目建、管、養(yǎng)分離的改革模式。從某種意義上說，工程監(jiān)理制應該屬于我國建設管理模式向國際化、現(xiàn)代化模式改革的一個中間過程，它的管理原則和辦法屬于工程項目管理的范疇，只是項目管理的范圍更寬而已。于是我們又提出了工程建設監(jiān)理制，在工程建設中采用了小業(yè)主、大監(jiān)理的概念。從這些要求可以看出，水利工程建設作為專業(yè)面廣、技術性強、風險性高的特殊行業(yè)，要履行好項目法人建管職責，必須會經營、善管理、懂專業(yè)，必須有能勝任計劃財務管理、質量進度管理、合同執(zhí)行管理、專業(yè)技術管理和外部協(xié)調的建管班子，工作人員應具有相應的工程經驗、專業(yè)水平和管理協(xié)調能力，應有正直的品德和良好的抗腐蝕能力。但是，項目法人及其機構要切實履行相應職責，承擔起相應責任對項目法人提出了很高的綜合要求。目前，全國所有新開工水利建設項目均組建了工程項目法人單位，形成了實行了項目法人責任制為核心，招標投標制和建設監(jiān)理制為服務體系的建設項目管理體制基本格局。往往缺少明確的法人，因此缺乏投資責任約束機制，并引發(fā)出許多的問題．如項目建設的權責不統(tǒng)一，過多的行政干預，截留、挪用、擠占建設資金，使得項目的資金難以得到有效控制。又是管理者； 政企不分。政府有關部門負責人在建設項目整個過程中，既是行政長官。（5）項目法人實體缺位我國政府工程的實施與使用。在這種背景下往往很難根據項目的輕重緩急分配資金。（4）項目決策機制缺乏科學性由于政府投資的無償性．即對資金管理者沒有還本付息的壓力，反而這種項目的實施能體現(xiàn)“政績”、甚至有謀取個人經濟利益的好處． 因此很容易誘發(fā)申請項目建設的單位對有限的項目投資資金的爭奪。另一方面政府職能部門之間相互交叉，但又有管理脫節(jié)，缺乏強有力的監(jiān)督機構。無法可依、有法不依現(xiàn)象依然存在。（3）政府監(jiān)控不力目前，我國政府對政府投資項目的監(jiān)管只有一些條例和規(guī)定．還沒有一部系統(tǒng)性的在實踐中具有可操作性法律。（2）專業(yè)化程度低目前，大量政府投資項目是由建設單位臨時組建項目管理班子．這種管理班子通常是“大而全、小而全”。而由于建設單位也是最終使用單位,花的都是國有資金,提高規(guī)模、提高標準幾乎成為各建設單位的一種通病。使用者只受益無風險。產生這一弊端的根源在于所有者(政府)與使用者(有關建設單位)的責任與利益相分離。我國政府投資工程項目真正按計劃投資完成的極少。造成管理者的各項責任難以真正落實。 國內工程建設管理存在的問題根據對收集資料和文獻的分析，我們把當前我國政府投資項目管理中所存在的問題歸納為以下幾個方面。一般是，在項目批準立項之后，由有關部門組建項目法人，具體負責工程建設的項目策劃、資金籌措、建設施工，并負責項目建成后的運營管理、債務償還和資產保值責任。如果需要，領導小組可下設辦公室或工程指揮部。（4）以專門的工程指揮部為建設單位對投資大、周期長、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎設施項目，比如城市高架道路、跨江大橋、軌道交通工程等，這些項目一般跨越多個行政區(qū)域、動拆遷量大面廣、各項配套建設內容多，加之工程進度要求高，很多地方都是由具有一定行政級別的領導掛帥成立工程指揮部。（2）以政府直屬的公司為建設單位1980 年代以后，隨著建設工程領域市場競爭機制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設工程管理公司，這些公司或者直接以建設單位名義，或者以代建設單位（即代甲方）的名義、工程總承包的名義實施政府投資工程的管理。（1）以專門的事業(yè)單位為建設單位1980年代以前，政府投資項目主要由相關的對口主管政府部門（如市政設施局）下屬的建設機構（性質為事業(yè)單位）承擔建設任務。出現(xiàn)了以項目法人為主體的工程招標發(fā)包體系，以設計、施工和材料設備供應為主體的投標承包體系，以建設監(jiān)理單位為主體的中介服務體系等市場三元主體。第三階段，基于社會主義市場經濟的建設管理體制。在高度集中的計劃經濟體制和項目建設自營制的歷史條件下，一般在大中型項目的建設中設立工程現(xiàn)場指揮部，行使項目建設指揮權力。在這種管理體制下，設計單位、施工單位、運行管理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級行政管理關系。第二階段，基于產品、計劃經濟的自營制建設管理模式。從新中國成立到上個世紀八十年代改革開放，國內的建設管理模式大致經歷了三個發(fā)展階段：第一階段，解放初期的軍事化生產和管理模式。PM／PMC與設計、施工