【正文】 任公共權力是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。 （3） 管理方式不同。西方文官制度強調(diào)“政治中立”，并將對公務員政治行為的限制置于一系列行為規(guī)則之首；而我國公務員制度規(guī)定，公務員必須堅持四項基本原則，在政治上同黨中央保持一致，積極參與國家的政治生活，公務員中的黨員要起模范帶頭作用。 （1） 動因不同。（3） 全面實施階段【從1993年開始】。（2） 試點實驗階段【1989－1993年】；哈爾濱市和深圳市試點。第三節(jié) 公務員制度一、西方文官制度西方文官制度是西方各國為文官的分類、考試、錄用、考核、獎懲、待遇、培訓、晉升、調(diào)動、解職、退休、保障等作出系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章制度和體制，目的在于選賢任能，提高行政效率及維持政府行政行為的連續(xù)性。（7）建立與完善人才市場； （5）提供公共組織人力資源開發(fā)的制度保障； （3）科學配置、合理調(diào)整公共組織人力資源結構；三、加快我國公共組織人力資源開發(fā)的策略（1）提高對公共組織人力資源開發(fā)重要性的認識；僅僅選拔出合格的優(yōu)秀人才還不夠，還必須把他們配置到適當?shù)膷徫簧希瑢崿F(xiàn)人與事的最佳配合，并加以科學化、法制化的管理，這就是公共組織人力資源的配置與管理。是指通過一定的程序和鑒別，把符合一定要求的人選拔出來，并給予相應的職責和權力，使其積極有效地發(fā)揮作用。 （2） 教育與培訓。預測與規(guī)劃應注意以下幾點：做到心中有數(shù)、有據(jù)，以便科學的量事而育人、用人；要實現(xiàn)科學的決策，必須做到科學預測、做好基礎性、前提性的統(tǒng)計工作；做到規(guī)劃以預測為基礎，需要與可能相平衡，人的結構與經(jīng)濟結構相適應。人力資源管理者成為決策層的核心之一6. 在公務員管理上，人力資源管理致力于人力資源的開發(fā)利用 公共組織人力資源管理的過程公共組織人力資源管理的過程包括以下活動環(huán)節(jié)或職能1. 公共組織人力資源規(guī)劃2. 公共組織的職位與職責分配3. 公共組織人力資源的獲取4. 公共組織人力資源的績效評估和薪酬管理5. 公共組織人力資源開發(fā)6. 公共組織人力資源的流入和流出管理7. 公共組織人力資源管理中的雇員關系第二節(jié) 公共組織的人力資源開發(fā)一、公共組織人力資源開發(fā)的含義是指公共組織為了公共管理工作中涉及的人或事方面的任務，所需要掌握的方法或技術，主要包括人力資源的預測與規(guī)劃、選拔與使用、教育與培訓、配置與管理的一系列活動，目的在于提高公共組織人力資源的能力與素質(zhì)，使其在行駛國家公共權力、管理公共事務和促進社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大的作用 、公共組織人力資源開發(fā)的主要內(nèi)容1） 預測與規(guī)劃。by 四、公共管理績效的改進近十幾年來，管理學研究者在尋找績效改進方面上投入了大量精力，并產(chǎn)生了一些新的理論，其中比較典型的是組織修煉和知識聯(lián)盟這兩種理論。1.（二）公共部門績效評估的指標體系（3）標準比較法。（1）職能測定法。 公共部門績效的測評方法。（4）費用標準。（2）質(zhì)量標準。主要體現(xiàn)在4方面。 （1） 政府績效的測評標準和方法1．經(jīng)濟（Economic）2．效率（Efficiency）3．效能（Effectiveness）4．公平（Equity） 公共組織績效評估指標體系的建構建立公共部門績效評估體系，應包括3方面的內(nèi)容：（1）建立一套有效的績效評估制度（2）建立科學合理的績效評估指標體系；（3）把公共部門的績效評估置于全社會監(jiān)督之下。Management）是在設定公共服務績效目標的基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監(jiān)測，并作出系統(tǒng)的績效評估的過程。行政領導班子內(nèi)部關系的協(xié)調(diào)狀況如何，對整個行政管理活動及其結果有很大影響。(2) 上下級行政領導者之間聯(lián)系的制度。 這種制度是行政領導的民主原則最直接的要求和體現(xiàn)。三、日常行政領導制日常的行政領導制度是前兩項領導制度在實際執(zhí)行中的具體化。我國憲法把民主集中制作為人民民主專政國家政權的組織原則和國家的根本領導制度確立下來 行政首長負責制行政首長負責制是我國的行政領導制度，這是一種集體領導制度。決定領導績效的條件包括：工作的結構化程度，領導者的職位權力，下屬角色的清晰度，群體規(guī)范，信息的可獲得性，領導者與下屬關系的質(zhì)量，下屬對領導決策的認可度，下屬的工作士氣，等等。領導者在一定情境條件下通過與下屬交互作用來達致目標。 領導權變理論領導權變理論，又被稱為領導情境理論，特點是重視情境對領導行為有效性的影響。自我實現(xiàn)人假設。理性經(jīng)濟人假設?；赮理論對人的認識，領導者應該對員工采取民主型和放任自由型的領導方式，在領導行為上必須遵循以人為中心的、寬容的、放權的領導原則，使下屬目標和組織目標很好地結合起來，為人的智慧和潛能的發(fā)揮創(chuàng)造有利的條件。代表性的人性假設理論主要有麥格雷戈的X—Y理論和沙因的四種人性假設基于X理論對人的認識，持這種觀點的領導者認為，在領導工作中必須對員工采用強制、懲罰、解雇等手段來迫使他們工作，對員工應當嚴格監(jiān)督和控制，在領導行為上應當實行高度控制和集中管理，在領導模式上采取集權的領導方式。與領導藝術相對立的是“權術”，即“弄權之術” 第二節(jié) 有效領導與領導理論 人性假設理論現(xiàn)代管理思想的發(fā)展，折射出人性理論的發(fā)展脈絡，也體現(xiàn)出組織領導者對人的本性及人的個人和群體行為的認識變遷。領導與其他職能的區(qū)別之處，在于與人相聯(lián)系的方面和特征上。從管理職能的角度看，領導是一個引導和影響人們?yōu)閷崿F(xiàn)組織和群體目標而做出努力與貢獻的過程。羅伯特對于承擔不同公共管理職能的領導者而言，擁有一定的素質(zhì)和技能是其完成組織使命、實現(xiàn)組織目標的基本前提。另一種是外部來源，即從全社會選拔優(yōu)秀人才 領導者的基本技能組織賦予領導者一定職權，要求其實現(xiàn)組織目標。公共組織領導者的來源一般有兩種。也就是說，領導的這種影響力能改變個人或群體的思想和行為，這種影響力來自于領導權威，這種權威由兩個部分構成：職位權力和個人權力。4. 偏好次序表決法5. 贊成投票制6. 淘汰投票制7. 正負表決法 第四章 公共組織中的領導 第一節(jié) 領導與領導者 領導的含義在公共組織中，領導是領導者依托個人影響力和組織賦予的權威，為了完成公共管理使命而動員、引導人們的思想和行為，實現(xiàn)組織目標的活動 領導權威領導既是一種活動，也表現(xiàn)為一種能力，即影響力。 該法也被稱為“成對表決法”。3. 兩兩對比法。多數(shù)決定即少數(shù)服從多數(shù)，以多數(shù)票通過中選方案的擇案規(guī)則。 群體決策的擇案規(guī)則1. 一票否決（全體一致）。參與決策無疑可以削弱集權式領導的作用，因此從領導機制的角度來看，它無疑是一種制衡的工具。 參與決策的特征隨著現(xiàn)代公共管理觀念的建立，一般成員參與決策的過程已經(jīng)成為公共組織所追求的一種民主訴求。第七，當組織不具備群體決策的條件，如組織成員素質(zhì)較低、缺少必要的決策技能、缺乏健全的決策程序等，一旦采取群體決策形式，往往會帶來非常不利的結果。第五，實際上是個人拍板。第三，易出現(xiàn)極化現(xiàn)象。 但是，群體決策也有其不利的一面，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，工作程序較慢。第三，群體決策是組織中很重要的溝通形式，通過群體決策可以加強組織中不同人員的溝通，促進人際關系的發(fā)展，增強組織的凝聚力。群體決策的優(yōu)勢在于：第一，群體決策能夠集思廣益，群策群力。(4)模擬法。(2)“決策樹”技術。(2)可行性分析。即根據(jù)預測對象的歷史和現(xiàn)實資料，找出其變化發(fā)展規(guī)律，從而推測出事物的未來狀況的方法五、方案抉擇方案抉擇是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權的行政領導，依據(jù)其權力、經(jīng)驗和科學知識，在對各種備選方案進行比較、權衡的基礎上，選擇或綜合出一個最優(yōu)或滿意的決策方案。 (4) 回歸分析法。即假定預測對象的變化與時間有關，并根據(jù)其變化特征以慣性原理來推測其未來狀態(tài)的方法。 (2) 專家會議法。即采用函詢調(diào)查的方式，分別向參與預測活動的專家提出問題，而后將其意見整理和綜合并匿名反饋給有關專家，再次征求意見，再綜合、反饋，經(jīng)過多次反復循環(huán)之后得到一個可靠、一致的意見的方法。第四，評審結果結果預測的主要方法有：第二，確定方法。結果預測在行政決策中的地位由行政決策本身面向未來的特征所決定，是方案評估和擇優(yōu)的前提條件。 (2) 對演法。又叫自由思考法，即通過小型會議的形式，鼓勵與會人員進行創(chuàng)造性思考，自由發(fā)言，以相互啟發(fā)，引起連鎖反應和思維共振，形成新的設想的方法。方案設計階段所運用的一些基本方法主要有：方案設計就是在明確決策目標的基礎上，經(jīng)過調(diào)查研究，運用適當?shù)募夹g與方法，設計多種實現(xiàn)決策目標的備選行動方案的過程。(5)逐步淘汰法。(3)目標排序法。目標確立的主要方法有：(1)綜合指標法。(2)體系建立。行政決策的目標如同管理中的其他目標一樣，均具有如下特征：（1）層次性。 問題界定階段所涉及的主要方法有類別分析法、類比分析法、假設分析法和層次分析法。即對問題癥結的“現(xiàn)實”與“理想”及二者的“差距”作準確的定性定量概括，對差距、原因做出準確判斷。(2) 原因分析。當今世界各國政府的決策體制主要有獨裁制、議會制和人民代表大會制三種類型，各國行政決策體制與這三種決策體制有著緊密的聯(lián)系 第三節(jié) 行政決策程序行政決策程序是指行政決策過程中的邏輯順序和基本步驟，主要有以下五個步驟一、問題界定一般而言，問題界定需要經(jīng)過以下幾個基本環(huán)節(jié)：由體制內(nèi)和體制外的有關部門和個人組成的一個子系統(tǒng)，相對獨立于其它系統(tǒng)，作用貫穿于整個公共決策過程之中，是公共決策科學化、民主化、法制化的一個重要保障。 D執(zhí)行子系統(tǒng)。由擁有決策權力的高層領導者組成，系統(tǒng)在公共政策系統(tǒng)中居核心地位，具有權威性和主導性。 C決斷子系統(tǒng)。由各種專家、學者組成，運用科學的方法和技術，旨在分析問題、設計方案、參與政策評估并反饋信息等，是公共決策科學化、民主化的一個重要條件。 B咨詢子系統(tǒng)。由掌握信息技術的專門人才組成，從事信息的收集、加工處理、傳遞等活動，旨在為公共決策提供準確、及時、實用的信息。其構成有：但決策的依據(jù)不僅僅是事實因素，還包括價值因素。 (5)原始決策與追蹤決策四、決策的價值前提與事實前提根據(jù)西蒙等人的看法，決策無非是根據(jù)前提引申出結論，這類前提主要涉及兩個方面的內(nèi)容，即價值因素和事實因素。(4) 個人決策與群體決策。 第三章 公共決策 第一節(jié) 決策概論 決策的含義決策是人類社會所特有的現(xiàn)象，是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活中，市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補或矯正市場的缺陷，不可能也不應該取代市場。 最后，公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)。再次，尋租活動導致社會資源的極大浪費。其次，政策實施的復雜性導致政策結果的扭曲。首先，公共決策的復雜性導致政策選擇的偏差。因此宏觀經(jīng)濟政策應以保持貨幣增長穩(wěn)定和物三、公共管理職能的限度公共管理部門用來彌補市場缺陷的政策手段本身也并不是完美無缺的，公共部門的過度干預或無效干預，往往可能使事情變得更糟，造成“政策失敗”的現(xiàn)象。 （五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟。此外，政府還可通過征收高額財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等，防止收入過分懸殊；通過舉辦公共工程等，增加就業(yè)機會，提高某些社會成員和階層的收入。第二，對個人征收累進所得稅，第三，實施工資和物價管制。 （4） 保障收入分配的公正化。軟件指法律制度、國防、行政服務、消防、社會衛(wèi)生保健與文體教育等；硬件則包括供水、供電、郵電、通訊、道路交通設施等基礎設施。經(jīng)濟措施主要指征稅，如對車主征收“公路使用費”，征收污染稅或拍賣“污染排放權”以解決污染問題， （2） 界定和維護財產(chǎn)權，克服外部性。（4） 市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題（5） 市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟總量平衡。 然而，市場決不是萬能的，市場機制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即存在著所謂“市場失敗”問題（1） 市場不能消除壟斷和非公平競爭 （一）自由放任主義（二）國家干預主義（三）新古典主義 第三節(jié) 市場經(jīng)濟中的公共管理職能 市場機制的缺陷市場機制的作用在于通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標。 （3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結構相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的二、西方國家公共管理職能及其變遷根據(jù)其內(nèi)在特點，西方國家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個不同階段。這也是由其落后的社會經(jīng)濟基礎，即自然經(jīng)濟基礎所決定的。 （1） 公共管理職能體系的重心相當清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。兩者相輔相成、互相促進。 文化職能是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，它涉及到科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面。（3） 社會職能 。 2. 微觀管理職能。所謂宏觀調(diào)控，主要指對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟計劃和各種重大的國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結構、保持國民經(jīng)濟的適度增長和良好的經(jīng)濟投資環(huán)境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎設施的建設，促進國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。三、公共部門的任務性職能（一）經(jīng)濟職能 （四）控制。具體地，領導職能又包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵等基本職能活動。 （三）領導。具體地，組織職能一般包括組織結構設計、人員配備與力量整合等基本內(nèi)容。包括經(jīng)驗技術、實體技術、知識技術 第二章 公共管理職能 第一節(jié) 公共管理職能概述 公共管理職能的內(nèi)涵及