【正文】 其形成原因公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體 公共管理的程序性職能（1） 決策。文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對(duì)公共組織的影響相對(duì)政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言 較遲緩,但是作用時(shí)間更長,組織變革必須在文化延續(xù)過程中進(jìn)行。 （2） 經(jīng)濟(jì)環(huán)境:對(duì)公共組織動(dòng)機(jī)和行為有重要決定作用。其基本要素包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政 黨制度、公共政策。 公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“經(jīng)濟(jì)人”，個(gè)體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征：其一經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求的是自身利益的最大化。通常從眾行為的結(jié)果有三種可能性：一是積極的一致性，二是消極的一致性，三是無異議的一致性（一種得到大家公認(rèn)的行為模式）。3. 群體壓力與從眾行為第六，心理和行為對(duì)外界事物感受上的一致性。第四，至少在一段時(shí)間里表現(xiàn)出很強(qiáng)的凝聚力。第二，具有不穩(wěn)定性。按其影響結(jié)果可分為積極型、中間型、消極型和破壞型。非正式群體與組織管理。 或制式型（類似鄉(xiāng)下型）、專才型（類似都市型）、混合型（不在乎聲望，但希望升遷）根據(jù)政治因素描述個(gè)體行為。包含多個(gè)維度：避免不確定性，個(gè)人主義－集體主義，剛性氣質(zhì)－柔性氣質(zhì)，長期取向－短期取向，權(quán)力距離。B文化行為模式。退休前滿意感又下滑。40歲面臨中年危機(jī)，滿意感急速下降。根據(jù)人的不同階段，20歲時(shí)工作滿足感低，傾向?qū)W習(xí)，承受能力差。 組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)，水平協(xié)調(diào)指組織間水平方向上的合作，如利益相關(guān)組織通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議；垂直協(xié)調(diào)指上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。如警察與消防員皆參與處理危機(jī)事故，領(lǐng)域重疊，可能引發(fā)沖突。 C目標(biāo)間的沖突。財(cái)政部要求對(duì)地方財(cái)政部門加強(qiáng)管理，而地方則希望對(duì)其實(shí)行屬地管理。 B功能與領(lǐng)域的沖突。目標(biāo)導(dǎo)向型與顧客導(dǎo)向型的沖突，如美國衛(wèi)生及公眾服務(wù)部管制衛(wèi)生及福利項(xiàng)目，而退伍軍人管理局則要為顧客謀最大利益，于是沖突產(chǎn)生。通常有三種形式：C根據(jù)行政組織權(quán)力的使用特點(diǎn)分為集權(quán)制和分權(quán)制在我國，層級(jí)如國務(wù)院、省、市、區(qū)、鄉(xiāng)，職能如國務(wù)院設(shè)若干部委。A根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)分為首長制和委員制。 行政體制的基本類型行政組織體制的基本類型可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)來劃分。B橫向結(jié)構(gòu)。微觀――行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。宏觀――中央層次，地方行政組織的層次。缺點(diǎn)是雙重領(lǐng)導(dǎo)，以及穩(wěn)定性較差。以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)履行任務(wù)的結(jié)構(gòu)。D矩陣結(jié)構(gòu)。缺點(diǎn)是垂直領(lǐng)導(dǎo)可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)。每個(gè)上級(jí)部門有單一服從自己的下級(jí)部門，但這個(gè)下級(jí)部門需接受其它上級(jí)部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。每個(gè)上級(jí)部門沒有單一服從自己的下級(jí)部門，每個(gè)下級(jí)部門也不只服從一個(gè)上級(jí)部門。A直線結(jié)構(gòu)。它是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般越寬 公共組織的結(jié)構(gòu)形式 公共組織是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織。L技術(shù)與信息 第二節(jié)　公共組織的結(jié)構(gòu)一、管理層次與管理幅度 管理層次指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。J組織設(shè)計(jì)。H規(guī)章制度。F權(quán)力與職權(quán)。D機(jī)構(gòu)設(shè)置。B組織目標(biāo)。 公共組織的性質(zhì) 是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門組織。(5)實(shí)驗(yàn)分析。（3）系統(tǒng)分析。 公共管理學(xué)的研究對(duì)象 公共管理是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科 公共管理學(xué)的研究方法 （1）歷史研究?！肮残姓笔钦貏e是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，盡管“公共管理”也包含了“公共行政”的許多內(nèi)涵，但它主要關(guān)注的并非只是過程、程序和按指令所辦事項(xiàng)，以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得某種結(jié)果和對(duì)結(jié)果所負(fù)的個(gè)人責(zé)任。（3）規(guī)范性與權(quán)變性的統(tǒng)一。 行政學(xué)在形成與發(fā)展過程中表現(xiàn)出一些鮮明的特征，主要包括：（1）階級(jí)性與社會(huì)性的統(tǒng)一。 從學(xué)科上講，行政管理學(xué)綜合運(yùn)用多種知識(shí)研究行政管理問題，相關(guān)學(xué)科涉及政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等。（5）研究政府由誰管。(2)研究政府應(yīng)該管什么。行政學(xué)的研究內(nèi)容主要包括：三、行政學(xué)的研究對(duì)象、相關(guān)學(xué)科和特征行政學(xué)亦稱行政管理學(xué)或公共行政學(xué)，是以行政管理為研究對(duì)象，并揭示其內(nèi)在規(guī)律的一門學(xué)科。5）公平原則是現(xiàn)代行政的出發(fā)點(diǎn)。4） 社會(huì)民主是有效行政的基礎(chǔ)保證。3） 依法行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。2） 行政是為國家政治統(tǒng)治服務(wù)的政治性活動(dòng)。（3） 行政（管理）直接關(guān)系著人民群眾的切身利益 特點(diǎn): 1） 行政是以提供公共服務(wù)為目的的社會(huì)管理活動(dòng)。（2） 行政（管理）直接或間接制約和影響其他一切管理活動(dòng)。 （1） 行政（管理）對(duì)國家政權(quán)的鞏固、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。第一節(jié) 管理與管理論的演進(jìn)一、管理的含義 管理是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而進(jìn)行的決策、計(jì)劃、組織、指導(dǎo)、實(shí)施、控制的過程。 管理的職能 管理的職能是指管理者在管理過程中的各種基本活動(dòng)及其功能。 就我國的管理實(shí)踐，尤其是公共管理的實(shí)踐來看，可以把管理的職能主要?jiǎng)澐譃橛?jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四個(gè)方面 管理的類型 現(xiàn)代社會(huì)的管理劃分為公共管理和工商管理（也稱之為私人管理）兩大類型 管理理論的演進(jìn) 自從管理學(xué)成為獨(dú)立的學(xué)科以來，大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段,古典管理理論階段,行為科學(xué)階段,現(xiàn)代管理理論第二節(jié) 行政與行政學(xué)一、行政的含義 行政是指依法享有國家權(quán)力的國家行政機(jī)關(guān)，對(duì)國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)的管理活動(dòng)二、行政的作用、特點(diǎn) 行政（管理）是社會(huì)運(yùn)行過程中起主導(dǎo)作用的管理活動(dòng)，其作用主要表現(xiàn)在：具體講，就是研究國家行政組織對(duì)國家和社會(huì)公共事務(wù)及其自身內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律、基本原則和方法的一門學(xué)科。 (1) 研究政府為什么去管。(3)研究政府能夠管什么。(4)研究政府怎樣管。（2）理論性與應(yīng)用性的統(tǒng)一。（4）綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一第三節(jié) 公共管理與公共管理理論的興起一、公共管理的含義 “公共管理”與“公共行政”有所不同。 公共管理理論的產(chǎn)生 20世紀(jì)70年代末到80年代初，當(dāng)時(shí)在美國一些大學(xué)的商學(xué)院和公共政策學(xué)院中公共管理理論開始形成。（2）文獻(xiàn)研究。(4)比較分析。(6)案例分析 第一章 公共組織 第一節(jié)　公共組織概述一、組織的概念 組織是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。狹義的公共組織指國家機(jī)關(guān)組織 公共組織的作用 公共組織是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織 公共組織的構(gòu)成要素 A組織人員。C職能范圍。E職位設(shè)置。G權(quán)責(zé)劃分。I團(tuán)體意識(shí)。K支持硬件。管理幅度指一名上級(jí)管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。一般有以下形式：單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)構(gòu)簡單，傳遞速度快，但容易導(dǎo)致僵化，規(guī)模不大。 B職能結(jié)構(gòu)。拓展了管理事務(wù)范圍，適合復(fù)雜管理，但如缺乏協(xié)調(diào)，會(huì)造成政出多門、混亂局面。C直線－職能結(jié)構(gòu)。既有垂直領(lǐng)導(dǎo)，也有水平領(lǐng)導(dǎo)。又叫適應(yīng)性組織。垂直領(lǐng)導(dǎo)（原有等級(jí)內(nèi)）與水平領(lǐng)導(dǎo)（臨時(shí)機(jī)構(gòu)內(nèi)）并重，有利于發(fā)揮組織成員綜合優(yōu)勢，適合復(fù)雜工作。 我國政府組織的結(jié)構(gòu)A縱向結(jié)構(gòu)。如省、市、縣、鎮(zhèn)如部、廳、局、所決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。在我國，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服務(wù)從于縱向結(jié)構(gòu)。在我國實(shí)行首長制，也吸收了委員制長處，重大問題經(jīng)集體討論由首長集中決定。B根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)分為層級(jí)制和職能制。D根據(jù)行政部門中同一層級(jí)所受的指揮和控制分為完整制和分離制 第三節(jié) 公共組織的過程與行為一、組織沖突與協(xié)調(diào)組織沖突指因組織目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域等因素的不相適應(yīng)而引發(fā)的組織間行為的“不合轍”。A目標(biāo)與顧客的沖突。即“條條”與“塊塊”的沖突（條是垂直的，塊是地方的）。不同組織的目標(biāo)領(lǐng)域發(fā)生交叉，引起沖突。 個(gè)體行為、群體行為與組織行為公共組織尤其是行政組織中的人的行為方式有其特別之處，主要有三種基本模式。A成人發(fā)展模型。30歲時(shí)經(jīng)過社會(huì)化和個(gè)人成長后，進(jìn)入職業(yè)穩(wěn)固期。50歲，滿意感重新恢復(fù)。不同民族文化背景下，行政人員行為不同。如權(quán)力距離是接受不平等權(quán)力分配的程度，美國人接受距離小，則個(gè)人參與決策熱情高；而法國、意大利則反之，愿意依賴上級(jí)。 C政治行為模式。分為鄉(xiāng)下型（忠誠度高，追求聲望，在乎升遷）、都市型（只在乎能否讓自己自由發(fā)揮）。 2. 群體行為在任何組織和社會(huì)的構(gòu)成中，都存在著非正式群體，許多組織的職能都是通過非正式群體來完成的，特別是在正式群體的溝通和指揮協(xié)調(diào)遇到障礙時(shí)，更是如此。 非正式群體按其形成的原因可分為利益型、情感型、愛好型、信仰型和親緣型等類型。按其構(gòu)成情況可分為橫向型（由組織中級(jí)別、層次相同或工作性質(zhì)一樣的人員組成），縱向型（由組織中不同級(jí)別、不同層次、不同職位、不同工種的人員組成）和混合型（不分等級(jí)、層次差別，由各色利益相關(guān)的人員組成）。 非正式群體的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：第一，具有自發(fā)性。第三，中心人物作用突出。第五，信息溝通的數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正式組織的信息溝通。從群體利益角度來看，并非從眾行為一定會(huì)產(chǎn)生好的效果。因此，組織在對(duì)待從眾現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)把握這樣一個(gè)最基本的原則：鼓勵(lì)和支持積極的一致性，消除和轉(zhuǎn)化消極的一致性，服從和遵守?zé)o異議的一致性。4. 組織行為 第四節(jié)　公共組織環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境主要指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也包括存在于組織之外的中介環(huán)境 公共組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素（1） 政治環(huán)境：對(duì)公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。其基本要素包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。（3） 文化環(huán)境:包括認(rèn)知、價(jià)值、意識(shí)形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)。 （4）技術(shù)環(huán)境：制約著組織管理和活動(dòng)方式方法。公共部門的決策職能主要包括確立目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計(jì)方案、最終方案的抉擇與實(shí)施等一系列基本步驟與內(nèi)容。 （2） 組織。公共部門中的領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)職能，通過指揮人們的行為、溝通人們之間的信息、增強(qiáng)相互間的理解、統(tǒng)一人們的思想和行為，激勵(lì)每個(gè)成員自覺地為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而共同努力。公共部門控制職能的發(fā)揮一般包括確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量成效與糾正偏差三個(gè)步驟。 。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟(jì)管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動(dòng)。 （2） 政治職能 。（四）文化職能經(jīng)濟(jì)和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱，前者主要涉及物質(zhì)文明的進(jìn)步和發(fā)展，后者則主要涉及精神文明的進(jìn)步和發(fā)展。 第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變 傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能前資本主義國家時(shí)期的公共職能體系存在3個(gè)基本特征：奴隸主或封建主貴族通過強(qiáng)化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級(jí)的反抗，對(duì)外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級(jí)的政權(quán)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治地位。 （2） 包括經(jīng)濟(jì)、文化職能在內(nèi)的社會(huì)事務(wù)管理職能十分薄弱。（2） 市場不能解決外部性問題（3） 市場無法滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求。市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié) 市場經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容（1） 限制壟斷和促進(jìn)競爭公共部門用來糾正外部效應(yīng)的措施包括經(jīng)濟(jì)措施、法律措施、行政措施和社會(huì)措施。 （3） 提供公共產(chǎn)品。第一，以法律形式分地區(qū)確定勞動(dòng)者最低工資標(biāo)準(zhǔn)。第四，增加轉(zhuǎn)移支付和其他各種福利措施，包括發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金和救濟(jì)金等。一是財(cái)政政策，即調(diào)節(jié)政府開支的規(guī)模和稅收高低，以調(diào)節(jié)人們可支配的收入，從而調(diào)節(jié)總需求；二是貨幣政策，即用調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的方法來影響投資和消費(fèi)。公共部門的功能措施要奏效，也必須建立在符合市場規(guī)律的基礎(chǔ)上。決策是人們就需要解決的問題所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過程，即人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)所作的行為設(shè)計(jì)及其抉擇 公共決策的含義公共組織的決策是指公共組織在管理活動(dòng)中，為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)或解決面臨的問題制定行動(dòng)方案并加以優(yōu)化選擇的過程 公共決策的類型（1）程序性決策與非程序性決策。(2) 單目標(biāo)決策與多目標(biāo)決策。 (3) 確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策與非確定型決策。所謂事實(shí)因素是指決策中所依據(jù)的客觀事實(shí)，如一個(gè)人在決定上班帶不帶傘時(shí)要考慮天氣情況，在這里天氣情況就是我們所說的事實(shí)因素。所謂價(jià)值因素是指決策者的個(gè)人好惡，仍以上述的簡單決策為例，如果天下雨，帶傘可以遮雨；但如果天不下雨，雨傘就成了累贅 第二節(jié) 行政決策體制 行政決策的含義作為決策的一種基本類型，行政決策是行政主體為履行行政職能所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過程，它是公共組織特別是政府部門在處理國家政務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)過程中所作出的決定 行政決策系統(tǒng)公共政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體、政策環(huán)境三種因素及其相互作用所構(gòu)成的社會(huì)政治系統(tǒng)。A信息子系統(tǒng)。又稱參謀子系統(tǒng)。也稱中樞子系統(tǒng)。由政府行政機(jī)關(guān)和行政人員構(gòu)成，具有現(xiàn)實(shí)性、綜合性、具體性、靈活性等特點(diǎn)，它將政策方案轉(zhuǎn)化為政策效果。 E監(jiān)控子系統(tǒng)。 行政決策體制行政決策體制是指行政決策的機(jī)構(gòu)和人員等要素所形成的組織體系及其制度。 （1) 癥結(jié)分析。(3） 確切表述。 目標(biāo)確立行政決策的目標(biāo)是決策者希望通過決策實(shí)施所要達(dá)到的條件狀態(tài)。(2)多樣性(3)從屬性。 目標(biāo)確立階段主要經(jīng)過依據(jù)確定和體系建立兩個(gè)環(huán)節(jié)：(1)依據(jù)確定。(2)主要目標(biāo)列舉法。(4)綜合評(píng)分法。 方案設(shè)計(jì)決策方