【正文】 ，內(nèi)容包括狹義的警察行政、安全和秩序行政，即非專業(yè)性的危險(xiǎn)排除活動(dòng)；監(jiān)控行政，即特定領(lǐng)域的危險(xiǎn)排除活動(dòng)；稅務(wù)行政；引導(dǎo)行政；監(jiān)督行政等?！　　咀⑨尅俊　2] Barbara Adam, Ulrich Beck, Joost Van Loon, The Risk Society and Beyond: Critical Issues for Social Theory, SAGE Pubulication, 2000, .　　[3] Barbara Adam, Ulrich Beck, Joost Van Loon, The Risk Society and Beyond: Critical Issues for Social Theory, SAGE Pubulication, 2000, .　　[4] See Robert Baldwin eds, Law and Uncertainty: Risks and Legal Processes, Kluwer Law Intermational, 1997, .　　[5] 作者以“危險(xiǎn)”和“風(fēng)險(xiǎn)”為檢索詞，在北大法寶中國法律法規(guī)司法解釋全庫中檢索法律文件的全文，發(fā)現(xiàn)有93部法律或全國人大及其常委通過的決議（含已經(jīng)被廢止或者修訂的）使用了“危險(xiǎn)”這一術(shù)語。因此，適當(dāng)修構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并在風(fēng)險(xiǎn)判斷的規(guī)范和比例原則的操作方面發(fā)展出適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防現(xiàn)實(shí)需要的規(guī)則，從而使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和其他法治國家基本原則相互調(diào)適，是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)走向法治化的重要保障。但是，不確定性自身也無法作為政府干預(yù)行為的合法性基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)核心特征是損害規(guī)模、概率等方面的不確定性，政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)是典型的“面對(duì)未知而決策”，在不確定的情況下，政府活動(dòng)面臨一個(gè)根本性的追問：行動(dòng)的基礎(chǔ)在哪里？為此，域外理論與實(shí)踐提出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，要求決策者對(duì)尚不確定的威脅保持關(guān)注并采取措施防范。[91]由此，人們已經(jīng)無法用“每個(gè)人都應(yīng)該自求多福”之類的信條來實(shí)現(xiàn)與命運(yùn)的和解，不幸的根源不再由天命來負(fù)擔(dān)，而必須由社會(huì)秩序來擔(dān)保，運(yùn)用公共選擇彌補(bǔ)個(gè)人防范風(fēng)險(xiǎn)能力之不足成為政治生活的應(yīng)有之義。　　五、結(jié)語　　風(fēng)險(xiǎn)是人類生存和發(fā)展的伴隨物，然而，在當(dāng)代，風(fēng)險(xiǎn)之于社會(huì)的意義與此前的時(shí)代已完全不同。[90]因此，一方面，為了保證成本效益分析能夠具有可操作性，政府應(yīng)當(dāng)把分析集中于對(duì)成本和效益有明顯影響的重要方面。成本效益分析需要收集相應(yīng)活動(dòng)成本和效益的豐富信息。[89]應(yīng)當(dāng)通過盡可能客觀的成本效益分析，來充分展示風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的相關(guān)信息，并通過民主的決策程序，保證公眾充分理解問題的本質(zhì)，做出更好的政治判斷。成本效益分析本身不可能對(duì)諸如為了挽救一個(gè)生命值得花費(fèi)多少錢這類問題做出回答。作為一種精確衡量規(guī)制成本和收益的方式，成本效益分析有利于充分揭露有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的信息，確保決策者做出更妥善的權(quán)衡。[88]盡管成本效益分析運(yùn)用于保護(hù)生命健康的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)時(shí)，不可避免地會(huì)導(dǎo)致有關(guān)經(jīng)濟(jì)成本考慮和生命尊嚴(yán)的倫理沖突，引發(fā)大量批評(píng)?！　〕杀拘б娣治鍪侵刚诓扇∮嘘P(guān)措施前，對(duì)執(zhí)行措施可能花費(fèi)的成本和可能得到的效益進(jìn)行分析。　　使用成本效益分析使比例原則的操作精確化　　現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、系統(tǒng)性將會(huì)影響比例原則的操作，帶來一系列的困難。所以，在預(yù)防的時(shí)候應(yīng)當(dāng)中立和客觀地對(duì)所有可能的預(yù)防措施進(jìn)行評(píng)價(jià)和選擇。[87]　　另一方面，其他嚴(yán)重和不可恢復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)是指后果一旦發(fā)生，將會(huì)造成永久性的破壞——要么無法恢復(fù)，要么恢復(fù)的成本很大以至于恢復(fù)不具有現(xiàn)實(shí)的可行性。如果幾率無法判斷，出于謹(jǐn)慎起見，決策者應(yīng)當(dāng)為最壞的情況進(jìn)行準(zhǔn)備，即評(píng)估各種應(yīng)對(duì)方案，并確定每種方案下?lián)p害一旦發(fā)生所造成的最壞的結(jié)果，排除那些后果最嚴(yán)重的方案。[85]決策者面對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)十分謹(jǐn)慎。因此，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用過程中發(fā)展一套權(quán)衡不同價(jià)值的技術(shù)，可以調(diào)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與比例原則間的緊張：　　根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)確定預(yù)防的強(qiáng)度　　風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)適用于嚴(yán)重的和不可恢復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，但這仍然是一個(gè)比較寬泛的界定，可以更加細(xì)致地分類，為比例原則的適用提供明確的指導(dǎo)。[83]　?。ㄈ╋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與比例原則的調(diào)和　　比例原則強(qiáng)調(diào)各種價(jià)值之間的妥善權(quán)衡，這其實(shí)并非風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則天然缺乏。這種依據(jù)不必是一種不存在不同意見的一致結(jié)論，它可能是少數(shù)專家的意見，也可能與主流觀點(diǎn)有所區(qū)別，但它提出的依據(jù)是依照現(xiàn)有知識(shí)水平無法否認(rèn)的。損害程度越大，要求的標(biāo)準(zhǔn)就越低；損害程度越低，要求的標(biāo)準(zhǔn)越高。對(duì)此，歐盟法院也在一個(gè)判決中指出，在采取預(yù)防措施前，盡管不需要能夠充分證明風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)性和程度的結(jié)論性科學(xué)證據(jù)，但是，行政機(jī)關(guān)仍然必須證明當(dāng)時(shí)的科學(xué)證據(jù)足以支持采取相應(yīng)的措施，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用于風(fēng)險(xiǎn)是“純粹假想的”（merehypotheses）和“完全證實(shí)”（fullydemonstrated）之間的情形。[80]　　因此，為了確保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的合理運(yùn)用，行政機(jī)關(guān)必須證明其對(duì)存在嚴(yán)重的或者不可逆轉(zhuǎn)損害威脅的懷疑是有合理根據(jù)的。例如，在一個(gè)有關(guān)召回抗生素的決定的案件中，歐盟第一初審法院認(rèn)為雖然沒有科學(xué)的證據(jù)證明該抗生素與人體產(chǎn)生抗藥性之間的關(guān)系，但是，一定數(shù)量的、可信的科學(xué)數(shù)據(jù)支持存在這種關(guān)系，在這種復(fù)雜和微妙的情況下，有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用裁量權(quán)來判斷存在需要干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。但是，判斷余地理論作為排除司法審查的概念工具，本來已經(jīng)由于法治理論的發(fā)展而日漸式微，而在這一獨(dú)特領(lǐng)域復(fù)活，似不可取。這也有助于督促行政機(jī)關(guān)繼續(xù)深入的研究，降低不確定性的范圍。在此基礎(chǔ)上，如果反對(duì)者不能有效證明風(fēng)險(xiǎn)不具有現(xiàn)實(shí)性，則預(yù)防措施應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是合法的。這樣的路徑對(duì)于行政行為應(yīng)當(dāng)具有事實(shí)基礎(chǔ)的觀念是顛覆性的，需要謹(jǐn)慎對(duì)待?！　∑渌?，舉證責(zé)任。至于是否應(yīng)當(dāng)“按照本國能力”進(jìn)行預(yù)防，作者認(rèn)為“按照本國的能力”更多的是一個(gè)政治上的判斷，而非法律推理可以解決，不宜作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的一項(xiàng)要素。[78]　　其三，預(yù)防措施的限度。合理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還是應(yīng)當(dāng)要求確立適當(dāng)?shù)淖C據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從而規(guī)范行政機(jī)關(guān)判斷風(fēng)險(xiǎn)的行為，否則容易導(dǎo)致判斷權(quán)力的濫用，也無法獲得被規(guī)制者的認(rèn)同。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要義是為了防止在證據(jù)確鑿時(shí)再進(jìn)行干預(yù)為時(shí)過晚，但是，對(duì)于較輕的威脅，干預(yù)的時(shí)機(jī)并無提前的必要，完全可以在證據(jù)確鑿的情況下，使用傳統(tǒng)秩序行政的危險(xiǎn)防衛(wèi)或者損害恢復(fù)方法進(jìn)行干預(yù)。因此，現(xiàn)實(shí)要求根據(jù)法治國家所確立的約束行政權(quán)的基本原理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行修構(gòu)。但是，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則而言，一個(gè)根本的問題在于不確定性自身也無法作為政府規(guī)制的合法性基礎(chǔ)。[75]將大量的資源花費(fèi)在那些收益很小的活動(dòng)上，由于沒有考慮到所喪失的挽救其他生命、健康和財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本，實(shí)際上導(dǎo)致沒有在相互競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值間進(jìn)行清楚的衡量，從而違反了比例原則的要求。[74]　　這種成本與效益的比例失調(diào)并不能解釋為生命、健康的價(jià)值不能用金錢來度量。他們?cè)噲D完全消除可以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，即使成本巨大而收益甚微。[73]　　相稱性的問題——成本問題　　考慮到所有的預(yù)防措施都會(huì)引發(fā)一定的社會(huì)成本，在大多數(shù)情況下，政府都不能以零風(fēng)險(xiǎn)作為預(yù)防的目標(biāo)。集中于特定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防思維往往忽略了干預(yù)措施的系統(tǒng)影響和承受風(fēng)險(xiǎn)的潛在收益，從而無法平衡相互競(jìng)爭(zhēng)的利益。[70]但是，三峽工程本身也大大增加了崩塌、滑坡、塌岸、邊坡失穩(wěn)等各類地質(zhì)災(zāi)害，這些地質(zhì)災(zāi)害對(duì)城鎮(zhèn)村屯等人口集中地區(qū)和重要交通干線、橋梁、碼頭等危害嚴(yán)重。決策者在使用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則時(shí)常常忽略預(yù)防措施本身引發(fā)的新的、獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)。例如，基于對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂而限制新藥品或者轉(zhuǎn)基因食品開發(fā)，同時(shí)也妨礙了疾病治療技術(shù)的發(fā)展和饑餓問題的解決。這阻礙了新技術(shù)的運(yùn)用，卻沒有在總體上消減社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。再例如，為了保護(hù)患者生命健康而進(jìn)行的藥品生產(chǎn)、研發(fā)的規(guī)制，可能導(dǎo)致藥品開發(fā)的緩慢，從而影響預(yù)防“非典”、“禽流感”等公共衛(wèi)生事件。例如，核能的和平利用存在大量的風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)嚴(yán)格的規(guī)制，[68]從而阻礙核能的利用或者使核能利用的成本顯著上升，導(dǎo)致消費(fèi)者轉(zhuǎn)而依賴其他的能源，例如煤炭。那么，受影響的個(gè)體可能會(huì)轉(zhuǎn)而使用其他同樣具有風(fēng)險(xiǎn)的物質(zhì)、產(chǎn)品或者進(jìn)行其他有風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。具體來說，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)可能源自三個(gè)方面：產(chǎn)生替代性的風(fēng)險(xiǎn)；阻止了承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的潛在收益；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施本身存在風(fēng)險(xiǎn)：[67]　　其一，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防可能引發(fā)替代性的風(fēng)險(xiǎn)?！　⊥桩?dāng)性的問題——風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則能否在整體上消減風(fēng)險(xiǎn)　　風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的目的在于有效消減風(fēng)險(xiǎn)。特別是一旦承認(rèn)行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、規(guī)模有判斷余地，法院將無法仔細(xì)衡量具體案件的事實(shí)情況與規(guī)制措施之間的實(shí)質(zhì)性聯(lián)系，也難以深入討論規(guī)制措施是否符合比例原則的要求。司法機(jī)關(guān)也能夠通過對(duì)證據(jù)事實(shí)解釋分析，借助比例原則對(duì)決策的合法性進(jìn)行判斷?！　〔淮_定性與比例原則適用的困難　　比例原則要求決策者在管理目標(biāo)和管理手段之間進(jìn)行妥善的衡量。基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的措施不能與所意圖達(dá)到的保護(hù)水平不成比例，也不能以很少能夠達(dá)到的完全排除風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)”[66]。[64]　　（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與比例原則的沖突　　法治國家要求規(guī)制措施和目標(biāo)之間具有一種實(shí)質(zhì)性的正當(dāng)聯(lián)系，即符合比例原則的三項(xiàng)要求：（1）妥當(dāng)性，所采取的措施可以實(shí)現(xiàn)所追求的目的；（2）必要性，除采取的措施之外，沒有其他給關(guān)系人或者公眾造成更少損害的適當(dāng)措施；（3）相稱性，采取的必要措施與其追求的結(jié)果之間并非不成比例。而且，風(fēng)險(xiǎn)最核心的問題是不確定性，風(fēng)險(xiǎn)的最終化解也要求決策者持續(xù)深入地研究，縮小不確定性的范圍。因此，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須有事實(shí)依據(jù)，先取證后決定是一個(gè)不宜輕易改變的法則。[63]　　其三，將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移到反對(duì)干預(yù)者也是對(duì)行政機(jī)關(guān)工作性質(zhì)的誤解。傳統(tǒng)的舉證責(zé)任適用于對(duì)已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)進(jìn)行建構(gòu)，而在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域，所謂的事實(shí)是對(duì)未來的預(yù)測(cè)。這樣的證明往往是不可能的任務(wù)：理論上，證明某項(xiàng)活動(dòng)是安全的必須對(duì)未來全部可能發(fā)生的情況做出預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行推理，這已經(jīng)超出了人類的認(rèn)知能力，任何人都不可能就一項(xiàng)活動(dòng)對(duì)未來的全部影響做出確定的判斷。這樣的舉證責(zé)任規(guī)則會(huì)引發(fā)一系列的問題：　　其一，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防下的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移也就意味著不是由試圖規(guī)制特定活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)來證明潛在的危險(xiǎn)，而是由希望開展活動(dòng)的人來證明該活動(dòng)的安全。[61]但是，無可否認(rèn)，判斷余地所賦予行政機(jī)關(guān)的巨大權(quán)力容易也容易被濫用。法院不可對(duì)行政之風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)認(rèn)為有瑕疵而企圖自己調(diào)查證據(jù)來加以取代。例如，德國聯(lián)邦行政法院就在1985年的Whyl案件中認(rèn)定，《原子能法》第7條第3項(xiàng)第2款規(guī)定行政機(jī)關(guān)依照學(xué)術(shù)與科技的現(xiàn)狀采取防護(hù)措施，此一風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)是行政機(jī)關(guān)的判斷余地。[57]相應(yīng)的判斷既涉及對(duì)未來的預(yù)測(cè)，又涉及專業(yè)知識(shí)運(yùn)用，法院往往放棄監(jiān)控，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)判斷成為行政機(jī)關(guān)的“判斷余地”[58]。在實(shí)踐中，有關(guān)學(xué)說和判例也引入了判斷余地和舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的理論，來放寬對(duì)行政機(jī)關(guān)采取預(yù)防措施的限制：　　首先，行政機(jī)關(guān)在采取預(yù)防措施前，應(yīng)當(dāng)判斷是否存在需要預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)。　?。ㄒ唬╋L(fēng)險(xiǎn)判斷的困境與裁量權(quán)濫用的危機(jī)　　風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求決策者在相應(yīng)的證據(jù)、信息不充分或者難以解釋的情況下采取行動(dòng)。但是，它也引發(fā)了在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性時(shí)，個(gè)體和社會(huì)應(yīng)當(dāng)如何決策的一系列理論問題。[55]這樣的界定在適用范圍、證據(jù)要求、預(yù)防性措施的限制以及舉證責(zé)任等問題上，都明顯傾向于主張對(duì)相應(yīng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的一方，從而使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在較大范圍內(nèi)適用。1998年《溫斯布萊德聲明》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的界定就是強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的代表，“當(dāng)一項(xiàng)活動(dòng)對(duì)人類健康和環(huán)境產(chǎn)生了威脅時(shí)，即使因果關(guān)系不能從科學(xué)上完全證明，也應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防性的措施。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的一個(gè)經(jīng)典表述就是《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的原則性規(guī)定“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛使用預(yù)防原則；遇有嚴(yán)重的或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”[54]。　　對(duì)上述問題的不同回答，構(gòu)成了不同類型的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的定義，這些定義大致可以分為兩種：強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(TheStrongPrecautionaryPrinciple)和弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(TheWeakPrecautionaryPrinciple)。這種觀點(diǎn)在實(shí)踐中已經(jīng)獲得了很多判例的承認(rèn)。一些觀點(diǎn)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則本身是出于謹(jǐn)慎考慮而采用的原則，相應(yīng)的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由從事引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)的一