新階段中國壟斷性行業(yè)改革的戰(zhàn)略-文庫吧資料
2025-06-02 22:50本頁面
【正文】 大集體”而言，由地方政府這個“小集體”提供具有公共產品性質的基礎設施服務應具有更高的供給效率。隨著中國放權讓利改革戰(zhàn)略的實施和財政體制改革的不斷深化，地方政府逐步轉變成為一個具有獨立的經濟利益、獨立的行為目標和行為模式的經濟組織，成為一個追求自身（本地）經濟利益最大化的“經濟人”。只有這樣，才能降低非公有資本參與投資和提供基礎設施服務的政策風險，穩(wěn)定非公有資本的投資預期，增強非公有資本的投資信心，以利于非公有資本形成良好的投資預期。總之，政府必須要使?jié)撛谕顿Y者相信：投資者一旦投資，將不會被事后要挾，政府將不會因外部環(huán)境的變化或迫于各種壓力而放棄當初的承諾；政府也要使?jié)撛谕顿Y者相信：最初制定的政策措施一定會付諸實施，且長期內不會改變（注：當然，為保持政府應對未來意外情況的靈活性，對政府承諾的法律約束和對穩(wěn)定政策的強制性規(guī)定應具有一定的彈性，但這種彈性要盡可能建立在可預見的框架內。非公有資本參與投資和提供基礎設施服務，有很多是建立在一攬子合同、契約之上的。在推動非公有資本進入方面，除發(fā)行股票這種融資方式外，還應發(fā)展多元的融資方式，如發(fā)行可轉換債券、各類建設債券以及設立基礎設施投資基金等。為推動非公有部門資本形式的進入，應進一步擴大股份制的規(guī)模，在增量資產和存量資產兩個方面加大產權制度改革的力度。為推動非公有資本企業(yè)形式的進入，首先需要放松對非公有資本進入壟斷性行業(yè)的管制，同時確立明確的市場準入制度，改革以審批制為代表的行政性進入壁壘，有效動員、吸引非公有資本公平進入基礎設施領域。 （1）有關投融資體制改革問題。再如，即便是確實無利可圖的基礎設施項目，也不是非由政府直接投資不可，可更多地進行順應市場規(guī)律和借助市場力量，以政策作支撐吸引非公有資本的投入。 當然，在上述公私參與原則的總體框架內，為盡可能地吸引非公有資本參與基礎設施的投資、建設和經營活動，也可采取一些靈活機動的非公有資本參與模式。在這四類項目中，前兩類由于從根本上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四類由于具有盈利前景，因而是商業(yè)性的；而第三類則需視情況而定。根據(jù)外部性的程度進而盈利性前景的大小，一般把基礎設施項目的投資分為ABCD四類（注：參見國務院發(fā)展研究中心調查研究報告，2000年第157號。比如，基礎設施具體的服務運營環(huán)節(jié)，線路等網絡基礎設施的養(yǎng)護維修以及工程項目的設計、施工等，都是可以按市場化、商業(yè)化原則運作的。在某些具有網絡特征和自然壟斷特性的領域和環(huán)節(jié)，盡管結構性和策略性進入壁壘的存在使得非公有資本通過“市場內的競爭”方式實現(xiàn)進入難度較大，但通過政府特許經營、委托經營或承包經營等制度安排仍可確保非公有資本通過“市場的競爭”方式實現(xiàn)有效進入。這樣，即使是具有整合效應的網絡基礎設施，也可以將投資環(huán)節(jié)與運營環(huán)節(jié)分開，在投資主體上不一定非要求國有獨資公司不可，也應該考慮對非公有資本開放，通過股份制形式實現(xiàn)多元化投資。一是非公有資本可采取資本形式進入。當然，還有一類原因，決定著非公有資本應否進入的問題，如有些項目出于安全、保護消費者利益等方面的考慮可能不適合非公有資本的進入。 2.“公私資本相機參與”模式的構造 決定壟斷性行業(yè)非公有資本參與程度的因素很復雜，但概括起來，主要有二：一是自然壟斷性的程度；二是公共性或外部性的大小。因此，對于政府主管部門來說，它表面上可能希望引入一些競爭做點綴，但實際上并不愿在各個經營者之間鼓勵真正的競爭，最終形成的只能是既非壟斷也非真正競爭的局面。其結果，很可能是既有效率低下之弊，又無規(guī)模效益之利。要看到，壟斷性行業(yè)以引入競爭為核心的市場化改革，其題中應有之義只能是不同資本所屬廠商之間的較量。目前來看，改革的主要內容就是大力引入非公有資本，以提高運營效率；減輕財政投資的壓力；通過投資潛力很高的基礎設施類證券的發(fā)行，豐富資本市場的投資品種，增加市場供給，從而促進資本市場的發(fā)展。在這樣一種制度安排下，由于企業(yè)屬性的內在對立性，企業(yè)目標的多重性，以及企業(yè)約束和激勵機制的不足，導致企業(yè)效率低下，績效較差。 二、產權制度改革：引入非公有資本，實現(xiàn)公私資本的相機參與 ?。阂环N有效的制度安排 長期以來，中國的壟斷性行業(yè)在組織形態(tài)上是以公企業(yè)（Public Enterprise）的形式存在的。也就是說，在現(xiàn)有的可供選擇的重組方案中，應盡可能選擇利大于弊的方案，或者說能夠帶來福利效率最大化的那種方案。每一種模式都有其顯而易見的好處，但也都面臨著各自的問題和挑戰(zhàn)。概括起來，目前階段可供選擇的重組模式主要有四個，即橫向分割模式（也稱按地區(qū)分割模式）、縱向分割模式（也稱按業(yè)務分割模式）、網運分離模式（注：網運分離模式可以看做是縱向分割模式的一種特殊形式。通過企業(yè)集團、企業(yè)系列以及虛擬化網絡等組織形式，將眾多中小企業(yè)有效地組織起來，按照專業(yè)化分工和資源共享的原則納入大企業(yè)的協(xié)作范圍之內，在價值鏈的關鍵環(huán)節(jié)上層開合作，由此形成以大企業(yè)為軸心的大中小企業(yè)之間分層競爭、跨層協(xié)作的規(guī)模型競爭優(yōu)勢。就產業(yè)層面而言，應以規(guī)模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭作為基本原則，對壟斷性行業(yè)中殘存的自然壟斷性業(yè)務領域（主要是指某些固定網絡性操作業(yè)務，如電力產業(yè)中的線路等輸（配）送網絡業(yè)務，電信產業(yè)中的有線通信網絡業(yè)務特別是本地環(huán)路服務，鐵路產業(yè)中的鐵軌網絡業(yè)務等，以及某些“瓶頸”環(huán)節(jié)，如車站、機場等）和已經變異成為非自然壟斷性的業(yè)務領域（如
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