【正文】 具備計(jì)算機(jī)選案條件的，也可實(shí)行人工選案。這樣，通過(guò)對(duì)稽查對(duì)象的分類處理，可以突出稽查的重點(diǎn)，從方法上實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)稽查。日?；槭菍?duì)納稅人申報(bào)、納稅情況進(jìn)行的常規(guī)檢查；專項(xiàng)稽查是針對(duì)特定行業(yè)或某類納稅人進(jìn)行的重點(diǎn)檢查；專案稽查是根據(jù)舉報(bào)或者前兩類稽查發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題進(jìn)行的個(gè)案檢查。 ２、實(shí)行分類稽查。所謂在城市實(shí)行一級(jí)稽查，就是在城市包括縣城實(shí)行稽查和征管的外分離，在縣城和縣級(jí)市設(shè)一個(gè)稅務(wù)分局負(fù)責(zé)征收，設(shè)一個(gè)稽查分局負(fù)責(zé)稽查，在省轄市設(shè)若干個(gè)稅務(wù)分局但只設(shè)一個(gè)稽查分局，負(fù)責(zé)市區(qū)所有納稅人的稅務(wù)稽查任務(wù)。 如 何進(jìn)行“重點(diǎn)稽查”呢？ １、建立一級(jí)與二級(jí)相結(jié)合的稽查的行政體系。稅務(wù)人員的增加受人事管理權(quán)限和財(cái)力的限制，不可能大量增加。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局 1996年統(tǒng)計(jì)， 95年底我國(guó)共有各類納稅人 1520萬(wàn)戶，而稅務(wù)稽查人員只有６萬(wàn)人，每人每年要負(fù)責(zé) 。重點(diǎn)稽查是稅收原則的具體體現(xiàn)。如果我們不是對(duì)納稅人進(jìn)行選擇，有重點(diǎn)的進(jìn)行稽查，而是片面強(qiáng)調(diào)一定的稽查比例，甚至要求對(duì)所有納稅人進(jìn)行稽查，勢(shì)必要?jiǎng)佑么罅康娜肆Α⑽锪?、?cái)力，顯然不 符合稅收的基本原則。 其次，它是稅收原則的具體體現(xiàn)。在我們稅務(wù)系統(tǒng)，有一些人也有這種習(xí)慣，有事沒(méi) 事到企業(yè)“轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”。 為什么要實(shí)行重點(diǎn)稽查呢？ 首先，它是行政管理的一般要求。他們認(rèn)為，稅務(wù)稽查不可能發(fā)現(xiàn)所有的違反稅法的行為，稽查的目的主要是威懾性的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)集中力量篩選稽查對(duì)象，對(duì)涉嫌稅收違法違章的納稅人進(jìn)行有重點(diǎn)地稽查，來(lái)個(gè)“殺一儆百”，以儆效尤。一部分同志將“重點(diǎn)稽查”理解為“稅收工作的重點(diǎn)是稅務(wù)稽查”，從這一認(rèn)識(shí)出發(fā)，這些同志強(qiáng)調(diào)稽查的面和稽查的頻率，從總局到基層稅務(wù)所的許多文件中都有“對(duì)某類納稅人的稽查面不應(yīng)少于百分之多少，對(duì)某類納稅人每年檢查的次數(shù)不應(yīng)少于多少次”這一類規(guī)定。這一觀點(diǎn)在今天，大概所有的人都能接受，已成為共識(shí)。稅法如何對(duì)違反稅收法規(guī)的行為進(jìn)行懲罰呢？首先就是要發(fā)現(xiàn)違反稅法的行為，查清 25 違反稅法行為的性質(zhì)，這就必需依靠稅務(wù)稽查。稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，調(diào)查納稅人在外地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，進(jìn)行納稅資料的交叉鑒別，對(duì)納稅申報(bào)真實(shí)性進(jìn)行審核，通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部的廣域網(wǎng)或 inter網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)甚至全世界的信息共享，達(dá)到信息的高度集中； 二是建立辦稅服務(wù)廳，以集中公開(kāi)的形式向納稅人提供服務(wù)，辦稅服務(wù)廳可按稅務(wù)分局設(shè)置，既可以方便納稅人納稅，又可減少辦稅服務(wù)廳的數(shù)量， 降低稅收成本，這就是辦稅場(chǎng)所的相對(duì)集中集。計(jì)算機(jī)的配備只能相對(duì)集中，比如集中到辦稅服 務(wù)廳里來(lái)，與此相適應(yīng)，納稅人的申報(bào)納稅也必須相對(duì)集中，實(shí)行集中征收。新征管模式是以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的，如果每個(gè)納稅人都有計(jì)算機(jī)，并且與稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)，納稅人在家里就可以進(jìn)行申報(bào)納稅， 24 當(dāng)然不需要集中到一起來(lái)。稅收工作也是這樣，只要辦稅服務(wù)廳能容納得下，只要納稅人納稅不要因?yàn)槁吠咎h(yuǎn)而不方便，當(dāng)然是越集中越好。這些服務(wù)設(shè)施，為一個(gè)納稅人服務(wù)也是服務(wù)，為十個(gè)納稅人服務(wù)也是服務(wù)，這就有一個(gè)規(guī)模問(wèn)題。新一輪征管改革中有一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是要求建立辦稅服務(wù)廳，辦稅服務(wù)廳是作為為納稅人提供服務(wù)的場(chǎng)所而建立的。實(shí)行申報(bào)納稅后，納稅人要到稅務(wù)機(jī)關(guān)上門(mén)繳稅，一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)管理成千上百個(gè)納稅人 ，眾多納稅人到某一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅的結(jié)果，必然形成集中。 為什么要實(shí)行納稅信息的高度集中和納稅場(chǎng)所的相對(duì)集中呢？我們認(rèn)為，主要有以下幾點(diǎn)原因： 第一、它是申報(bào)納稅的必然結(jié)果。因此，集中與分散的界限應(yīng)當(dāng)以計(jì)算機(jī)是否聯(lián)網(wǎng)以及網(wǎng)絡(luò)的范圍，而不是辦稅服務(wù)廳數(shù)量的多少。新征管模式的技術(shù)基礎(chǔ)是現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。那么，集中與分散的界限是什么？何謂集中？何謂分散？如果集中的對(duì)象是納稅人，那么就是在某一地方納稅的納稅人數(shù)量越多，則集中的程度越高；如果集中的對(duì)象是納稅地點(diǎn)，那么就是辦稅服務(wù)廳的數(shù)量越少，則集中的程度越高；如果集中的對(duì)象是稅收信息，那么就是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化程度越高，則集中的程度越高。 ３、集中的程度。 ２、集中的方式。即集中什么？有人認(rèn)為，集中的對(duì)象是納稅人，應(yīng)當(dāng)將納稅人集中起來(lái)，讓他們?cè)谥付ǖ牡攸c(diǎn)納稅；有人認(rèn)為，集中的對(duì)象是納稅地點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)盡可能少地劃定納稅地點(diǎn)，讓納稅人在這些地點(diǎn)納稅；也有人認(rèn)為，集中的對(duì)象是稅收信息，應(yīng)當(dāng)將納稅人的納稅信息集中起來(lái)，進(jìn)行分析處理。這三個(gè)問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)、密不可分。同時(shí)，積極探索與銀行、工商管理、企業(yè)等有關(guān)部門(mén)的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，使稅收監(jiān)控能力在技術(shù)手段、信息處理和管理水平等方面都有較大的提高。根據(jù)計(jì)算機(jī) 21 技術(shù)本身的特點(diǎn)和稅收征管改革的要求，從整體上考慮網(wǎng)絡(luò)布局和硬件配置工作。省局將進(jìn)一步完善其他模塊并做好與稽查選案模塊、增值稅交叉稽核系統(tǒng)、防偽稅控系統(tǒng)、丟失報(bào)警系統(tǒng)，以及銀行、工商行政管理、企業(yè)等其他部門(mén)的接口，積極向全國(guó)統(tǒng)一的征管軟件過(guò)渡。 ２、推廣和完善統(tǒng)一的稅收征管軟件。主要內(nèi)容是： １、統(tǒng)一納稅人識(shí)別號(hào)?，F(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)處理能力大，通信網(wǎng)絡(luò)廣，法規(guī)資料和納稅人資料儲(chǔ)存完整，加上電話、電子郵件、語(yǔ)音信箱等其它現(xiàn)代化工具的輔助，能夠有效、快速，并且直觀地受理并完成納稅人的服務(wù)要求。 第四是為納稅人服務(wù)的需要。因此，稅務(wù)人員很難象在手工狀態(tài)下那樣容 20 易做手腳，只能廉政、高效地工作。 第三是規(guī)范稅務(wù)管理的需要。至于計(jì)算機(jī)化以后征管質(zhì)量的提高為政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的好處，則是難以直接計(jì)算的。以我國(guó)來(lái)看，購(gòu)買(mǎi)一臺(tái)微機(jī)在 5年前可以支付約 10個(gè)勞動(dòng)力一年的工資，現(xiàn)在只能支付一個(gè)稅務(wù)干部一年的一次了。 隨著世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的發(fā)展，發(fā)展中國(guó)家的人力成本也逐年上升。與此相反，發(fā)展中國(guó)家每百元的稅收成本則在３至６元。例如，美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)系統(tǒng)僅有雇員 12萬(wàn)人，每年征收國(guó)稅一萬(wàn)多億美元，人均征稅近一千萬(wàn)美元，每百元稅收成 本僅 ； 40年來(lái)，日本稅收收入增加了 105倍，而稅務(wù)系統(tǒng)只增加了１萬(wàn)人，總共才有 。發(fā)達(dá)國(guó)家率先進(jìn)行稅收 19 征管電子化的原因，除了加強(qiáng)稅務(wù)管理外，降低稅收成本也是一個(gè)重要的因素。 電子計(jì)算特別是全國(guó)性計(jì)算機(jī)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的建立，機(jī)能夠?qū){稅情況進(jìn)行有效監(jiān)督，提供比較準(zhǔn)確的檢查線索，強(qiáng)化稅務(wù)稽查，杜絕和減少偷騙稅行為。為此，必須加強(qiáng)對(duì)納稅情況的監(jiān)控，打擊偷騙稅行為。 為什么在世界范圍內(nèi)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都不約而同地選擇了稅收征管計(jì)算機(jī)化這條道路呢？新征管模式為什么要以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托呢？ 主要是緣于以下四個(gè)方面的原因： 第一是控制偷稅、騙稅的需要。 進(jìn)入 80年代后，世界局勢(shì)比較穩(wěn)定，一些發(fā)展中國(guó)家相繼走上了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路，也開(kāi)始遇到落后的稅收征管手段與與日益繁重的征納事務(wù)不相適應(yīng)的問(wèn)題。該 系統(tǒng)于 60年代中期逐步投入使用，收到了預(yù)期的效果。當(dāng)時(shí)，美國(guó)正處于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，納稅事務(wù)大量增加，稅務(wù)人員嚴(yán)重不足。在世界范圍內(nèi)，計(jì)算機(jī)在稅收領(lǐng)域的運(yùn)用分三個(gè)時(shí)期， 60年代在美國(guó)； 70年代在歐洲； 80年代在亞非拉等發(fā)展中國(guó)家。按照自愿的原則，納稅人可以委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行稅務(wù)代理，代理機(jī)構(gòu)根據(jù)納稅人的委托和稅收法律的規(guī)定，依法幫助納稅人履行納稅義務(wù)。辦稅服務(wù)廳是納稅人辦理納稅事宜的場(chǎng)所，辦稅服務(wù)廳內(nèi)設(shè)置：稅務(wù)登記、受理申報(bào)、稅款征收、發(fā)票發(fā)售、涉稅申請(qǐng)、稅務(wù)咨詢等窗口，使納稅人可以在辦稅服務(wù)廳內(nèi)辦完絕大部分納稅事宜，以方便納稅人納稅。 官方的服務(wù)主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的服務(wù)，它包括以下內(nèi)容：一是建立稅法公告制度。因此，納稅人必須依靠外界的幫助。實(shí)際情況是，大多數(shù)納稅人都不具有很高的稅務(wù)知識(shí)和納稅技能，許多納稅人只有小學(xué)文化水平，有的甚至是文盲和半文盲。稅改前，大家形容稅收文件、規(guī)定之多，說(shuō)是“外行看不懂，內(nèi)行記不住”；其實(shí)，稅改后，隨著各個(gè)稅種的完善，具體規(guī)定也越來(lái)越多，“外行看不懂，內(nèi)行記不住”是必然的趨勢(shì)。 上面我們談的是納稅人如何進(jìn)行申報(bào)納稅的問(wèn)題，如何使納稅人有能力按照稅法的規(guī)定進(jìn)行申報(bào)納稅呢？ 從稅收法規(guī)的角度看，在國(guó)際上，稅收法規(guī)繁雜已是普遍的現(xiàn)象，而且越是法制完善的國(guó)家，這一情況越普遍。 ４、對(duì)于使用現(xiàn)金納稅的納稅人，逐步 推行使用信用卡、儲(chǔ)蓄卡納稅。 ２、納稅人在法定的納稅申報(bào)期內(nèi)，自行填寫(xiě)納稅申報(bào)表，并攜帶其它有關(guān)納稅資料，向稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅申報(bào)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)具完稅憑證，交由納稅人向銀行繳納稅款。 納稅人如何進(jìn)行申報(bào)納稅呢？ 15 根據(jù)規(guī)定，納稅人可以自已申報(bào)，也可以委托稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)代理申報(bào)。而作為稅基的銷售額也好、營(yíng)業(yè)額也好、所得額也好，誰(shuí)最清楚呢？只有納稅人自己最清楚！因此，整個(gè)稅收征管制度主要解決的就是如何讓納稅人如實(shí)申報(bào)，如果讓納稅人如實(shí)申報(bào)納稅，自己對(duì)自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行申報(bào)，勢(shì)必會(huì)最大限度地減少稅收流失。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？主要是納稅人實(shí)際發(fā)生的銷售額、營(yíng)業(yè)額、所得額等等，與稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的不一致。 毫無(wú)疑問(wèn)，稅收征管的最終目的就是要把應(yīng)收的稅全部收上來(lái)，也就是要做到“應(yīng)收盡收”。鑒于這種情況，在新的征管模式中，我們借鑒了國(guó)際上通行的做法，要求納稅人自行申報(bào)納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)不再代替納稅人辦理納稅事宜。 稅務(wù)人員代替納稅人承辦一切涉稅事務(wù)，一方面不僅影響了納稅人的納稅意識(shí)，稅收違法案件日益增多；另一 14 方面，造成了法律責(zé)任不清，嚴(yán)重影響了稅收法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。當(dāng)時(shí)的《征管條例》中就專門(mén)有“納稅鑒定”這一節(jié)。在專管員制下，稅款是由專管員到納稅人那里去收的，叫做“上門(mén)收稅”。 一、以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ) 關(guān)于是納稅人上門(mén)納稅還是由稅務(wù)機(jī)關(guān)上門(mén)征稅問(wèn)題，也就是納稅人是 否應(yīng)申報(bào)納稅問(wèn)題，在我國(guó)曾經(jīng)爭(zhēng)論了很長(zhǎng)時(shí)間。從而， 97年進(jìn)行全國(guó)范圍的稅收征管改革成為必然。于是，國(guó)家稅務(wù)總局從 1994年開(kāi)始，在全國(guó)確定了北京的海淀區(qū)、沈陽(yáng)的沈河區(qū)、杭州的蕭山市、江蘇的無(wú)錫市共四個(gè)單位，與國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合，進(jìn)行征管改革試點(diǎn)， 1995年又將試點(diǎn)單位擴(kuò)大到青島、大連等 18個(gè)城市，各省市、自治區(qū)、直轄市在全國(guó)試點(diǎn)推動(dòng)和啟發(fā)下，也自行進(jìn)行征管改革試點(diǎn)，我省國(guó)稅部門(mén) 95年就確定了銅陵等 20個(gè)試點(diǎn)單位， 96年又?jǐn)U大到 90個(gè)。實(shí)際上，基層的主要任務(wù)就是稅收征管，向基層轉(zhuǎn)移歸根結(jié)蒂還是向征管轉(zhuǎn)移 。如何全面、徹底、正確地貫徹財(cái)政部、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大制定稅收法律法規(guī)，成了稅務(wù)機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。可以這樣說(shuō)，在此之前，稅務(wù)部門(mén)對(duì)稅收征管重視的程度是不夠的。 背景之四：稅制改革之后，稅收管理體制發(fā)生了變化，加強(qiáng)稅收征管成為稅務(wù)部門(mén)的首要職責(zé)。 新的征管模式將從兩方面建立和完善制約機(jī)制：一方面，讓納稅人自行申報(bào)納稅，變專管員管戶為管事，以事設(shè)崗，以崗定責(zé)， 從機(jī)制上形成征收、管理、稽查之間的相互聯(lián)系，各自獨(dú)立，各司其責(zé)的格局。特別是也極少數(shù)稅務(wù)人員執(zhí)法不公，為政不廉，隨意減稅或緩繳稅款，收“人情稅”，以稅謀私，甚至貪臟枉法，嚴(yán)重地?fù)p害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象。稅務(wù)部門(mén)作為執(zhí)法部門(mén)之一，加強(qiáng)廉政建設(shè)。 背景之三、精神文明建設(shè)對(duì)稅務(wù)部門(mén)提出了新的要求，在稅收征管上建立廉政機(jī)制。新稅制經(jīng)過(guò)兩年多的運(yùn)行，已進(jìn)入相對(duì)平穩(wěn)階段。因此，稅制確定之后，為保證新稅制在實(shí)踐中不被扭曲，必須根據(jù)新稅制的要求，對(duì)稅收征管進(jìn)行改革，這是稅收征管的普遍規(guī) 律。如斯里蘭卡和印度曾于 1959和 1964年試行過(guò)“支出稅”，以取代當(dāng)時(shí)風(fēng)行的所得稅，然而都都因征管上行不通不停征；我國(guó)臺(tái)灣于 1978年和 1989年兩度對(duì)證券交易所得征稅，最后都因?yàn)檎鞴軉?wèn)題而停征，我國(guó)的筵席稅也有類似情況。如果征收管理不到位，那么稅收制度的各項(xiàng)規(guī)定就難以實(shí)現(xiàn)，稅收的政策作用就難以體現(xiàn)?！? 10 為什么新稅制穩(wěn)定之后就要進(jìn)行稅收征管改革呢？因?yàn)槎愂帐且环N強(qiáng)調(diào)可行性的科學(xué)，理論上再完美的稅制，如果稅制所表現(xiàn)的意圖在實(shí)踐中被歪曲，就可能變成最蹩腳的稅制。巴西也在研究進(jìn)行聯(lián)邦稅收管理改革的可能性。墨西哥的稅收管理正在發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)性變化。 國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部主任李查德．Ｍ．伯德在《發(fā)展中國(guó)家稅制改革》一書(shū)中提供了這樣的材料，他說(shuō)：“阿根廷在改革了稅收結(jié)構(gòu)之后，已經(jīng)轉(zhuǎn)向?qū)ζ涠愂展芾眢w制進(jìn)行徹底檢查，并已取得了初步成效，稅收收入開(kāi)始提高。雖然主體稅種各有不同，有的以 所得稅為主，有的以流轉(zhuǎn)稅為主，但大多已延續(xù)多年，具有很深的傳統(tǒng)，稅制已相對(duì)穩(wěn)定。在世界范圍內(nèi)，稅收實(shí)體制度經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和探索，已進(jìn)入一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期。 背景之二：新稅制運(yùn)行平穩(wěn)，為征管改革提供了有利的環(huán)境。然而，隨著“促產(chǎn)增收”受到全面的懷疑與否定， 我們又片面地理解了“依法治稅”，認(rèn)為納稅人就是依法納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)就 9 是依法征稅，雙方“井水不犯河水”。一開(kāi)始，我們片面強(qiáng)調(diào)為納稅人服務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)大包大攬，為納稅人做納稅鑒定、為納稅人填寫(xiě)納稅申報(bào)表、帶稅票上門(mén)為納稅人繳稅開(kāi)票，甚至