【正文】 刀闊斧地改革，將三十多個稅種壓縮簡并為十八個。在國際上， 有很多稅種都因為制定時沒有考慮征管水平不得不停征的?！薄澳厦乐薜牟＠S亞、智利、哥倫比亞和烏拉圭的成就尤其顯著，葡萄牙和西班牙在這一時期也取得了相當(dāng)大的進步。秘魯也在進行稅收結(jié)構(gòu)和稅收管理的改革。各國的稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本穩(wěn)定，主體稅種已經(jīng)明確。在這一觀念的指導(dǎo)下，稅務(wù)機關(guān)與納稅人的關(guān)系越來越疏遠，為納稅人的服務(wù)意識和服務(wù)措施也越來越少，與市場經(jīng)濟的要求不適應(yīng)。 關(guān)于是否應(yīng)向納稅人提供納稅服務(wù)的問題，在我國曾經(jīng)有過較大的反復(fù)。 表現(xiàn)在日常征管上，征收多少、補稅多少、罰款多少，常常是專管員一個人說了算。 在市場經(jīng)濟下，納稅人作為獨立的生產(chǎn)者、經(jīng)營者或 8 者財產(chǎn)、所得的擁有者，其合法權(quán)利是不容侵犯的。為了完成稅收任務(wù)，稅務(wù)部門于是將任務(wù)層層下達，落實到稅務(wù)所，落實到專管員個人，落實到企業(yè)，形成了以完成稅收收入任務(wù)為核心的稅收征管模式，形成了一種稅務(wù)部門向政府承包稅收收入任務(wù)，下級稅務(wù)部門向上級稅務(wù)部門承包稅收收入任務(wù)的局面。 專管員制的征管模式是在計劃經(jīng)濟下形成的，與市場經(jīng)濟已越來越不適應(yīng)。 背景之一、社會主義市場經(jīng)濟對稅收 征管模式提出了新的要求。通過這一系列的改革，突破了幾十年來計劃經(jīng)濟體制下形成的“一員到戶，各稅統(tǒng)管”的征管模式，將監(jiān)督制約機制引人稅收征管，對于堅持依法治稅，提高征管的質(zhì)量和效率，促進隊伍建設(shè)和廉政建設(shè)，保證財政收入的穩(wěn)定增長，具有重要意義。為適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求， 1994年我國對稅制進行了重大改革 。我國則不同，專管員負責(zé)對納稅人的應(yīng)納稅種作出納稅鑒定、對各種稅收報表指導(dǎo)填寫，幾乎包辦了納稅人所有的納稅事宜。國家稅務(wù)局于 1989年 12月下發(fā)了《關(guān)于全國稅收征管改革的意見》，進一步明確了征管改革的指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容及方法、步驟等，推動了全國征管改革工作的開展。會后 ，這些地區(qū)如吉林、遼寧、青島等地的國稅部門，對稅收征管工作作了一些必要的改革，主要是增加了稅務(wù)稽查，從省到市縣各級稅務(wù)局都成立了稅務(wù)稽查隊，不僅加強了對納稅人的稅務(wù)檢查，而且加強了對稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員的監(jiān)督制約，把稅收稽查、稅款征收、稅收管理分離開來，改變了“一人下戶、征管查集于一身”的現(xiàn)象，收到了較好的效果。 第三階段：征管查分離（ 80年代末 90年代初） 改革開放后，我國的經(jīng)濟體制有了很大的變化，經(jīng)濟成份趨于多元化。 １、管戶交流。為了適應(yīng)以公有制為主體，多種經(jīng)濟成份并存的特點，各地在按行業(yè)按地區(qū)征管的基礎(chǔ)上實行了按經(jīng)濟性質(zhì)征管。在復(fù)合稅制下，稅種多，各稅種的具體規(guī)定多，行業(yè)稅率也各不相同。在理論上，這些工作在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)該由不同人去完成，但在我國，由于特殊的歷史原因，在很長一段時間里它們常常由一個稅務(wù)干部去做，這就是專責(zé)管理制，也叫專管員制。今天，我根據(jù)我在平時工作中所掌握的信息，向大家介紹一下有關(guān)征管改革的情況。 國家稅務(wù)總局副局長項懷誠同志曾經(jīng)這樣說：從他主持稅收工作三年以來，一年干了一件大事： 94年稅制改革，稅收收入超收了 800億； 95年機構(gòu)分設(shè)，又超收了 800億； 96年征管改革，超收了 1000億 ! 最近，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)【 1997】１號文件的形式，轉(zhuǎn)發(fā)了 國家稅務(wù)總局深化稅收征管改革的《方案》，國家稅務(wù)總局又以國稅發(fā)【 1997】 27號文件的形式，下發(fā)了推進和深化城市征管改革的實施意見以及推進和深化農(nóng)村稅收征管改革的實施意見。我省稅收征管改革實施辦法也即將由省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)。今天我講的內(nèi)容，有的是文件上已明文規(guī)定的，有的出自有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的講話，但也有的屬于我個人的理解。專管員制的具體形式有以下幾種： １、按地區(qū)專責(zé)管理。按地區(qū)專管，一個人管理的行業(yè)很多，難于一一記清，在具體工作中時常發(fā)生錯誤，各地區(qū)之間、各干部之間具體執(zhí)行上很不一致。按國營、集體、個體和三資等經(jīng)濟性質(zhì)設(shè)置征收機構(gòu)、安排征管人員并且保留了區(qū)域?qū)９芎托袠I(yè)專管的做法，在同一經(jīng)濟性質(zhì)內(nèi)部實行。對專管員的管戶定期或不定期進行全部或部分調(diào)換，使專管員與納稅人處于一個經(jīng)常變動的狀態(tài)，以避免和減少“關(guān)系稅”的現(xiàn)象。為適應(yīng)新形勢的需要，從 1982年開始，我國對稅制作了大規(guī)模的調(diào)整和改革，建立了有三十多個稅種的復(fù)稅制，原有的專管員模式已不適應(yīng)。為了探索征管改革的路子，積累經(jīng)驗， 1987年底，國家稅務(wù)局在湖北、吉林、河北三省和武漢市進行了征管改革的試點。 第四階段：申報、代理、稽查模式（ 90年代初期） 早在 1990年理論界就有人對稅收征管的“管理”職能發(fā)生了懷疑，認為四十多年來，稅務(wù)機關(guān)一直忽視了納稅人的權(quán)利和義務(wù)。正是在這一背景下，征管查模式特別突出了管理這條線，認為它是整個稅收征管工作的基礎(chǔ)。一方面，原有的“分離”形式的征管模式，由于征稅主體和納稅主體并沒有徹底分離，不僅沒有提高納稅人自覺納稅意識，而且還造成了新的征納雙方責(zé)任不清，使稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部產(chǎn) 6 生了新的矛盾和工作摩擦；另一方面，由于機構(gòu)分設(shè)后，國地兩家人員都不夠，許多地方又退回到原有的專管員模式，稅收征管模式出現(xiàn)了回歸，與新稅制的要求已很不適應(yīng)，迫切需要進行改革。 二、征管改革的背景 任何東西的產(chǎn)生都是有一定的背景的。 實行征管改革前，我國實行的是專管員制。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 第 一點不適應(yīng)是：專管員制以完成稅收收入任務(wù)為核心，與市場經(jīng)濟下依法辦事、依率計征的要求不適應(yīng)。而對于稅法是否被正確 地執(zhí)行和遵守則重視不夠。我國原有的稅收征管模式對納稅人的 合法權(quán)益重視不夠。 第三點不適應(yīng)是：管理多，服務(wù)少，與市場經(jīng)濟下政府的地位與職能不適應(yīng)。一開始，我們片面強調(diào)為納稅人服務(wù)，稅務(wù)機關(guān)大包大攬，為納稅人做納稅鑒定、為納稅人填寫納稅申報表、帶稅票上門為納稅人繳稅開票，甚至干預(yù)納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營，為納稅人采購原料、推銷產(chǎn)品，當(dāng)時把它叫做“促產(chǎn)增收”。 背景之二：新稅制運行平穩(wěn)，為征管改革提供了有利的環(huán)境。雖然主體稅種各有不同，有的以 所得稅為主，有的以流轉(zhuǎn)稅為主，但大多已延續(xù)多年，具有很深的傳統(tǒng)，稅制已相對穩(wěn)定。墨西哥的稅收管理正在發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)性變化?！? 10 為什么新稅制穩(wěn)定之后就要進行稅收征管改革呢？因為稅收是一種強調(diào)可行性的科學(xué)，理論上再完美的稅制，如果稅制所表現(xiàn)的意圖在實踐中被歪曲，就可能變成最蹩腳的稅制。如斯里蘭卡和印度曾于 1959和 1964年試行過“支出稅”，以取代當(dāng)時風(fēng)行的所得稅，然而都都因征管上行不通不停征；我國臺灣于 1978年和 1989年兩度對證券交易所得征稅，最后都因為征管問題而停征，我國的筵席稅也有類似情況。新稅制經(jīng)過兩年多的運行，已進入相對平穩(wěn)階段。稅務(wù)部門作為執(zhí)法部門之一，加強廉政建設(shè)。 新的征管模式將從兩方面建立和完善制約機制：一方面，讓納稅人自行申報納稅，變專管員管戶為管事，以事設(shè)崗，以崗定責(zé)， 從機制上形成征收、管理、稽查之間的相互聯(lián)系，各自獨立，各司其責(zé)的格局。可以這樣說，在此之前，稅務(wù)部門對稅收征管重視的程度是不夠的。實際上，基層的主要任務(wù)就是稅收征管，向基層轉(zhuǎn)移歸根結(jié)蒂還是向征管轉(zhuǎn)移 。從而， 97年進行全國范圍的稅收征管改革成為必然。在專管員制下，稅款是由專管員到納稅人那里去收的，叫做“上門收稅”。 稅務(wù)人員代替納稅人承辦一切涉稅事務(wù)，一方面不僅影響了納稅人的納稅意識，稅收違法案件日益增多；另一 14 方面，造成了法律責(zé)任不清，嚴重影響了稅收法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性。 毫無疑問，稅收征管的最終目的就是要把應(yīng)收的稅全部收上來，也就是要做到“應(yīng)收盡收”。而作為稅基的銷售額也好、營業(yè)額也好、所得額也好，誰最清楚呢？只有納稅人自己最清楚！因此，整個稅收征管制度主要解決的就是如何讓納稅人如實申報，如果讓納稅人如實申報納稅，自己對自己的生產(chǎn)經(jīng)營進行申報，勢必會最大限度地減少稅收流失。 ２、納稅人在法定的納稅申報期內(nèi)，自行填寫納稅申報表，并攜帶其它有關(guān)納稅資料，向稅務(wù)機關(guān)辦理納稅申報，由稅務(wù)機關(guān)開具完稅憑證，交由納稅人向銀行繳納稅款。 上面我們談的是納稅人如何進行申報納稅的問題，如何使納稅人有能力按照稅法的規(guī)定進行申報納稅呢？ 從稅收法規(guī)的角度看，在國際上，稅收法規(guī)繁雜已是普遍的現(xiàn)象，而且越是法制完善的國家，這一情況越普遍。實際情況是，大多數(shù)納稅人都不具有很高的稅務(wù)知識和納稅技能，許多納稅人只有小學(xué)文化水平，有的甚至是文盲和半文盲。 官方的服務(wù)主要是稅務(wù)機關(guān)提供的服務(wù)，它包括以下內(nèi)容：一是建立稅法公告制度。按照自愿的原則，納稅人可以委托代理機構(gòu)進行稅務(wù)代理，代理機構(gòu)根據(jù)納稅人的委托和稅收法律的規(guī)定，依法幫助納稅人履行納稅義務(wù)。當(dāng)時，美國正處于戰(zhàn)后經(jīng)濟繁榮時期，納稅事務(wù)大量增加，稅務(wù)人員嚴重不足。 進入 80年代后，世界局勢比較穩(wěn)定，一些發(fā)展中國家相繼走上了發(fā)展經(jīng)濟的道路，也開始遇到落后的稅收征管手段與與日益繁重的征納事務(wù)不相適應(yīng)的問題。為此，必須加強對納稅情況的監(jiān)控，打擊偷騙稅行為。發(fā)達國家率先進行稅收 19 征管電子化的原因，除了加強稅務(wù)管理外，降低稅收成本也是一個重要的因素。與此相反，發(fā)展中國家每百元的稅收成本則在３至６元。以我國來看，購買一臺微機在 5年前可以支付約 10個勞動力一年的工資，現(xiàn)在只能支付一個稅務(wù)干部一年的一次了。 第三是規(guī)范稅務(wù)管理的需要。 第四是為納稅人服務(wù)的需要。主要內(nèi)容是： １、統(tǒng)一納稅人識別號。省局將進一步完善其他模塊并做好與稽查選案模塊、增值稅交叉稽核系統(tǒng)、防偽稅控系統(tǒng)、丟失報警系統(tǒng)，以及銀行、工商行政管理、企業(yè)等其他部門的接口，積極向全國統(tǒng)一的征管軟件過渡。同時，積極探索與銀行、工商管理、企業(yè)等有關(guān)部門的計算機聯(lián)網(wǎng)，使稅收監(jiān)控能力在技術(shù)手段、信息處理和管理水平等方面都有較大的提高。即集中什么？有人認為，集中的對象是納稅人，應(yīng)當(dāng)將納稅人集中起來，讓他們在指定的地點納稅；有人認為，集中的對象是納稅地點，應(yīng)當(dāng)盡可能少地劃定納稅地點，讓納稅人在這些地點納稅；也有人認為，集中的對象是稅收信息，應(yīng)當(dāng)將納稅人的納稅信息集中起來，進行分析處理。 ３、集中的程度。新征管模式的技術(shù)基礎(chǔ)是現(xiàn)代化的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。 為什么要實行納稅信息的高度集中和納稅場所的相對集中呢？我們認為，主要有以下幾點原因： 第一、它是申報納稅的必然結(jié)果。新一輪征管改革中有一個顯著的特點就是要求建立辦稅服務(wù)廳，辦稅服務(wù)廳是作為為納稅人提供服務(wù)的場所而建立的。稅收工作也是這樣，只要辦稅服務(wù)廳能容納得下，只要納稅人納稅不要因為路途太遠而不方便，當(dāng)然是越集中越好。計算機的配備只能相對集中，比如集中到辦稅服 務(wù)廳里來，與此相適應(yīng)，納稅人的申報納稅也必須相對集中，實行集中征收。稅法如何對違反稅收法規(guī)的行為進行懲罰呢？首先就是要發(fā)現(xiàn)違反稅法的行為，查清 25 違反稅法行為的性質(zhì)，這就必需依靠稅務(wù)稽查。一部分同志將“重點稽查”理解為“稅收工作的重點是稅務(wù)稽查”，從這一認識出發(fā)，這些同志強調(diào)稽查的面和稽查的頻率，從總局到基層稅務(wù)所的許多文件中都有“對某類納稅人的稽查面不應(yīng)少于百分之多少，對某類納稅人每年檢查的次數(shù)不應(yīng)少于多少次”這一類規(guī)定。 為什么要實行重點稽查呢？ 首先，它是行政管理的一般要求。 其次，它是稅收原則的具體體現(xiàn)。重點稽查是稅收原則的具體體現(xiàn)。稅務(wù)人員的增加受人事管理權(quán)限和財力的限制，不可能大量增加。所謂在城市實行一級稽查，就是在城市包括縣城實行稽查和征管的外分離，在縣城和縣級市設(shè)一個稅務(wù)分局負責(zé)征收，設(shè)一個稽查分局負責(zé)稽查，在省轄市設(shè)若干個稅務(wù)分局但只設(shè)一個稽查分局，負責(zé)市區(qū)所有納稅人的稅務(wù)稽查任務(wù)。日?；槭菍{稅人申報、納稅情況進行的常規(guī)檢查；專項稽查是針對特定行業(yè)或某類納稅人進行的重點檢查；專案稽查是根據(jù)舉報或者前兩類稽查發(fā)現(xiàn)的重大問題進行的個案檢查。利用計算機采集儲存的內(nèi)外部信息，選擇必要的納稅指標，以不同時期的相同指標 作縱橫向的對比分析，篩選出納稅指標異常戶，作為制定稽查計劃的依據(jù)；暫不具備計算機選案條件的，也可實行人工選案。檢查方法有兩種，一種為案頭檢查，一種為實地檢查。 執(zhí)行。 這樣，選案的不查案，查案的不定案，定案的不執(zhí)行，從工作程序上保證重點稽查。 其次，方便了納稅人納稅。這樣既提高了納稅人的辦稅效率，又節(jié)約了納稅成本?？梢哉f，它是稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員的一場自身革命。從專管員的角度看，新的稅收征管模式與現(xiàn)行的征管模式相比，一個實質(zhì)性的變化就是專管員由管戶向管事的職能轉(zhuǎn)變，徹底改變了現(xiàn)行專 管員對納稅人有關(guān)稅收方面的一切事務(wù)全部包攬的做法，將專管員管戶的各類事項分解到各個征管體系之中，從而分解了專管員的權(quán)力；從整個稅務(wù)機關(guān)和人員看，新的征管模式，提高了稅收征管專業(yè)化程度，在機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、運行機制和管理服務(wù)方式上，對稅務(wù)機關(guān)和人員的執(zhí)法權(quán)力形成了內(nèi)外監(jiān)督制約體系和機制。 四是要求 高了。同