【正文】 1 稅收征管改革的回顧與展望 柯 俊 各位領(lǐng)導(dǎo)，各位同仁，大家好！ 我受有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的委托，今天在這里就稅收征管改革的有關(guān)理論與實(shí)際問題與大家共同學(xué)習(xí)、探討一下。 國家稅務(wù)總局副局長項(xiàng)懷誠同志曾經(jīng)這樣說：從他主持稅收工作三年以來，一年干了一件大事： 94年稅制改革，稅收收入超收了 800億； 95年機(jī)構(gòu)分設(shè)，又超收了 800億； 96年征管改革，超收了 1000億 ! 最近，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)【 1997】１號文件的形式，轉(zhuǎn)發(fā)了 國家稅務(wù)總局深化稅收征管改革的《方案》，國家稅務(wù)總局又以國稅發(fā)【 1997】 27號文件的形式，下發(fā)了推進(jìn)和深化城市征管改革的實(shí)施意見以及推進(jìn)和深化農(nóng)村稅收征管改革的實(shí)施意見。我省稅收征管改革實(shí)施辦法也即將由省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)。稅收征管改革是稅務(wù)系統(tǒng)繼稅制改革之后又一重大舉措，是今年包括國稅和地稅在內(nèi)的全國稅收工作的重點(diǎn)。 根據(jù)工作需要，我曾參加了上面四個文件的起草或修改工作，也就是參與了國家稅務(wù)總局征管改革《方案》的修改工作，執(zhí)筆起草了《國家稅務(wù)總局關(guān)于推進(jìn)和深化農(nóng)村稅收征管改革的實(shí)施意見》，參與 起草了《城市征管改 2 革的實(shí)施意見》，執(zhí)筆起草了我省國稅系統(tǒng)稅收征管實(shí)施辦法。今天，我根據(jù)我在平時工作中所掌握的信息，向大家介紹一下有關(guān)征管改革的情況。今天我講的內(nèi)容，有的是文件上已明文規(guī)定的，有的出自有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的講話，但也有的屬于我個人的理解。由于我本人水平有限，對有些問題的理解不一定全面、準(zhǔn)確，如果我的發(fā)言中有不妥當(dāng)或者不正確的地方，希望大家批評指正！ 今天我準(zhǔn)備講四個方面的內(nèi)容，一是征管改革的回顧與背景，二是征管改革的內(nèi)容與原因，三是征管改革的影響與困難，四是征管改革的現(xiàn)狀與展望。 一 征管改革的回顧與背景 一、征管改革的簡單回顧 我國稅收征管改革大致可分為以下四個階段： 第一階段：專責(zé)管理（ 50年代中期 80年代） 稅收征收管理工作的內(nèi)容主要有對帳簿、發(fā)票的管理、納稅方式的確定、稅款的征收、納稅情況的檢查等等。在理論上，這些工作在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)該由不同人去完成，但在我國，由于特殊的歷史原因，在很長一段時間里它們常常由一個稅務(wù)干部去做，這就是專責(zé)管理制，也叫專管員制。專管員制的具體形式有以下幾種： １、按地區(qū)專責(zé)管理。稅務(wù) 干部按行政區(qū)劃分片管理，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)所有納稅人所有稅種的各項(xiàng)稅收征管工作，集 3 征收管理、檢查于一身，通常將這一模式稱為“一人下戶，各稅統(tǒng)管”。 ２、按行業(yè)專責(zé)管理。在復(fù)合稅制下，稅種多，各稅種的具體規(guī)定多，行業(yè)稅率也各不相同。按地區(qū)專管，一個人管理的行業(yè)很多，難于一一記清，在具體工作中時常發(fā)生錯誤，各地區(qū)之間、各干部之間具體執(zhí)行上很不一致。為此，各地在地區(qū)專責(zé)管理的基礎(chǔ)上，先后又按行業(yè)專責(zé)管理，將地區(qū)內(nèi)的納稅人按行業(yè)分類，每個稅務(wù)干部負(fù)責(zé)一個或多個行業(yè)納稅人的征管管理工作。 ３、按經(jīng)濟(jì)性 質(zhì)管理。為了適應(yīng)以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成份并存的特點(diǎn)，各地在按行業(yè)按地區(qū)征管的基礎(chǔ)上實(shí)行了按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)征管。按國營、集體、個體和三資等經(jīng)濟(jì)性質(zhì)設(shè)置征收機(jī)構(gòu)、安排征管人員并且保留了區(qū)域?qū)９芎托袠I(yè)專管的做法，在同一經(jīng)濟(jì)性質(zhì)內(nèi)部實(shí)行。 第二階段：管戶交流和崗位輪換（ 80年代初期中后期） 專管員制度實(shí)行以后，由于專管員與納稅人關(guān)系長期固定，征稅人與納稅人形成了比較密切的關(guān)系，許多地方出現(xiàn)了“關(guān)系稅”、“人情稅”等問題。針對這一現(xiàn)象， 80年代初，稅務(wù)系統(tǒng)開始對延續(xù)多年的專管員制進(jìn)行了有限度 的改良，在全國先后推行了管戶交流和崗位輪換制度。 １、管戶交流。對專管員的管戶定期或不定期進(jìn)行全部或部分調(diào)換，使專管員與納稅人處于一個經(jīng)常變動的狀態(tài)，以避免和減少“關(guān)系稅”的現(xiàn)象。 ２、崗位輪換。與管戶交流制度相聯(lián)系，為了克服稅 4 收專管制度對專管員業(yè)務(wù)能力的限制，使稅務(wù)干部業(yè)務(wù)得到全面的發(fā)展，同時也是為了緩解稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部“內(nèi)勤與外勤”在工作中苦樂不均現(xiàn)象，稅務(wù)系統(tǒng)還進(jìn)行了“崗位輪換”的試點(diǎn)，即對管理不同行業(yè)的專管員在一定時期內(nèi)互相輪換、內(nèi)勤和外勤相互輪換，以鍛煉干部，提高素質(zhì)。 第三階段：征管查分離（ 80年代末 90年代初） 改革開放后，我國的經(jīng)濟(jì)體制有了很大的變化，經(jīng)濟(jì)成份趨于多元化。為適應(yīng)新形勢的需要，從 1982年開始，我國對稅制作了大規(guī)模的調(diào)整和改革，建立了有三十多個稅種的復(fù)稅制，原有的專管員模式已不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：第一，由于稅種的增多，專管員難以全面掌握，專管員的業(yè)務(wù)素質(zhì)難以適應(yīng)；第二，專管員一人下戶，集征管查于一身，專管員的權(quán)力缺乏制約。 1985年 7月，全國稅務(wù)工作會議正式提出，要經(jīng)過努力，在不太長的時間內(nèi)，建立起一套科學(xué)嚴(yán)密的征管體系。會后 ，這些地區(qū)如吉林、遼寧、青島等地的國稅部門，對稅收征管工作作了一些必要的改革，主要是增加了稅務(wù)稽查，從省到市縣各級稅務(wù)局都成立了稅務(wù)稽查隊(duì)，不僅加強(qiáng)了對納稅人的稅務(wù)檢查，而且加強(qiáng)了對稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的監(jiān)督制約，把稅收稽查、稅款征收、稅收管理分離開來，改變了“一人下戶、征管查集于一身”的現(xiàn)象，收到了較好的效果。為了探索征管改革的路子，積累經(jīng)驗(yàn)， 1987年底，國家稅務(wù)局在湖北、吉林、河北三省和武漢市進(jìn)行了征管改革的試點(diǎn)。同時，要求各地稅務(wù)部門結(jié)合實(shí)際，大 5 膽探索。經(jīng)過兩年的改革實(shí)踐，征管改革的主體框架基本形成 。國家稅務(wù)局于 1989年 12月下發(fā)了《關(guān)于全國稅收征管改革的意見》，進(jìn)一步明確了征管改革的指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容及方法、步驟等，推動了全國征管改革工作的開展。 第四階段：申報(bào)、代理、稽查模式（ 90年代初期） 早在 1990年理論界就有人對稅收征管的“管理”職能發(fā)生了懷疑，認(rèn)為四十多年來，稅務(wù)機(jī)關(guān)一直忽視了納稅人的權(quán)利和義務(wù)。在世界稅收管理上，無論是古代還是現(xiàn)代，納稅人的權(quán)利和義務(wù)都落在納稅人身上。它們的共同點(diǎn)是：國家公開稅收政策，納稅人通過自身的學(xué)習(xí)和向稅務(wù)機(jī)關(guān)咨詢等方式予以全國理解和掌握， 自行依法申報(bào)應(yīng)納稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)除了設(shè)有一定的人員從事稅法宣傳外，主要力量都在稅務(wù)稽查上。我國則不同，專管員負(fù)責(zé)對納稅人的應(yīng)納稅種作出納稅鑒定、對各種稅收報(bào)表指導(dǎo)填寫，幾乎包辦了納稅人所有的納稅事宜。正是在這一背景下，征管查模式特別突出了管理這條線，認(rèn)為它是整個稅收征管工作的基礎(chǔ)?！抖愂照鞴芊ā奉C布以后，取消了納稅鑒定，征、管、查各職能之間的力量對比發(fā)生了變化，征管查分離模式暴露出了一些問題。黨的十三屆五中全會以后，我國開始進(jìn)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求， 1994年我國對稅制進(jìn)行了重大改革 。一方面，原有的“分離”形式的征管模式，由于征稅主體和納稅主體并沒有徹底分離，不僅沒有提高納稅人自覺納稅意識，而且還造成了新的征納雙方責(zé)任不清，使稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn) 6 生了新的矛盾和工作摩擦；另一方面，由于機(jī)構(gòu)分設(shè)后，國地兩家人員都不夠，許多地方又退回到原有的專管員模式，稅收征管模式出現(xiàn)了回歸，與新稅制的要求已很不適應(yīng)，迫切需要進(jìn)行改革。 90年代初，開始了新征管模式的探索工作，主要觀點(diǎn)是：建立一個征收、管理、檢查相互監(jiān)督制約，申報(bào)、代理、稽查相互配合的科學(xué)嚴(yán)密的稅收征納管理體系。 縱觀我國建國以來曾探討或 實(shí)行的稅收征管模式，經(jīng)歷了一個從低級到高級的發(fā)展過程。通過這一系列的改革，突破了幾十年來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“一員到戶，各稅統(tǒng)管”的征管模式，將監(jiān)督制約機(jī)制引人稅收征管，對于堅(jiān)持依法治稅，提高征管的質(zhì)量和效率，促進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)和廉政建設(shè)，保證財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，具有重要意義。 二、征管改革的背景 任何東西的產(chǎn)生都是有一定的背景的。了解了稅收征管改革背景，有利于我們更深刻地了解稅收征管改革的本質(zhì)。下面，我準(zhǔn)備五個方面說明一下稅收征管改革的背景。 背景之一、社會主義市場經(jīng)濟(jì)對稅收 征管模式提出了新的要求。 實(shí)行征管改革前，我國實(shí)行的是專管員制。什么叫專管員制呢？通俗一點(diǎn)講，就是每個稅務(wù)干部負(fù)責(zé)若干個納稅人的稅務(wù)管理，納稅人所有的納稅事項(xiàng)比如辦稅務(wù)登記、繳納稅款、購買發(fā)票就找這一個稅務(wù)干部，稅務(wù)所把稅收任務(wù)也下給這個稅務(wù)干部，完不成任務(wù)就會扣發(fā)工資，影 7 響晉級。這就是大家所熟悉的“一員下戶，各稅統(tǒng)管”，專管員一個人到企業(yè)去，所有有關(guān)納稅的事情，他一個人說了算。 專管員制的征管模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的，與市場經(jīng)濟(jì)已越來越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 第 一點(diǎn)不適應(yīng)是：專管員制以完成稅收收入任務(wù)為核心，與市場經(jīng)濟(jì)下依法辦事、依率計(jì)征的要求不適應(yīng)。 政府給稅務(wù)局下稅收任務(wù)，是我國所特有的稅收管理方法，在國外是沒有的。政府把完成稅收任務(wù)的好壞作為考核稅務(wù)局工作的主要指標(biāo)，只要收入任務(wù)完成了，就可以一好百好。為了完成稅收任務(wù)，稅務(wù)部門于是將任務(wù)層層下達(dá)，落實(shí)到稅務(wù)所，落實(shí)到專管員個人，落實(shí)到企業(yè)，形成了以完成稅收收入任務(wù)為核心的稅收征管模式，形成了一種稅務(wù)部門向政府承包稅收收入任務(wù)，下級稅務(wù)部門向上級稅務(wù)部門承包稅收收入任務(wù)的局面。而對于稅法是否被正確 地執(zhí)行和遵守則重視不夠。這樣做的結(jié)果，一方面往往造成經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)若按稅法征稅，則無法完成收入任務(wù)，為了完成收入任務(wù)，該減的不減，該免的不免，甚至寅吃卯糧，搞“空轉(zhuǎn)”；另一方面造成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)若按稅法征稅，則會超額完成收入任務(wù)，常常是越權(quán)減免，很難做到依法辦事，依率計(jì)征，與市場經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)。 第二點(diǎn)不適應(yīng)是：過分強(qiáng)調(diào)了稅收管理權(quán)，忽視了納稅人的合法權(quán)益。 在市場經(jīng)濟(jì)下，納稅人作為獨(dú)立的生產(chǎn)者、經(jīng)營者或 8 者財(cái)產(chǎn)、所得的擁有者，其合法權(quán)利是不容侵犯的。我國原有的稅收征管模式對納稅人的 合法權(quán)益重視不夠。 表現(xiàn)在稅收立法上，稅收政策調(diào)整時，對于稅負(fù)的高低問題，納稅人缺乏發(fā)言權(quán)，有時甚至根本不征求納稅人的意見，有的稅種就是一紙電報(bào)而突然開征的（筵席稅）。特別是我國的稅收政策常常有追溯期，如 94年稅改時，一些實(shí)施規(guī)章、有關(guān)稅收政策規(guī)定和解釋性文件，許多都是后來頒布的，但卻要納稅人從當(dāng)年 1月 1日起執(zhí)行。 表現(xiàn)在日常征管上，征收多少、補(bǔ)稅多少、罰款多少，常常是專管員一個人說了算。 第三點(diǎn)不適應(yīng)是：管理多，服務(wù)少，與市場經(jīng)濟(jì)下政府的地位與職能不適應(yīng)。 根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的理論，政府被認(rèn)為是公共服務(wù)部門?！肮芾砭褪欠?wù)”，這一要求表現(xiàn)在稅務(wù)部門，就是應(yīng)該為納稅人服務(wù)。 關(guān)于是否應(yīng)向納稅人提供納稅服務(wù)的問題，在我國曾經(jīng)有過較大的反復(fù)。一開始，我們片面強(qiáng)調(diào)為納稅人服務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)大包大攬，為納稅人做納稅鑒定、為納稅人填寫納稅申報(bào)表、帶稅票上門為納稅人繳稅開票，甚至干預(yù)納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營，為納稅人采購原料、推銷產(chǎn)品，當(dāng)時把它叫做“促產(chǎn)增收”。 94稅改之后，由于法制意識的增強(qiáng)，開始要求明確納稅人與征稅人的權(quán)利與義務(wù)。然而，隨著“促產(chǎn)增收”受到全面的懷疑與否定， 我們又片面地理解了“依法治稅”，認(rèn)為納稅人就是依法納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)就 9 是依法征稅，雙方“井水不犯河水”。在這一觀念的指導(dǎo)下，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，為納稅人的服務(wù)意識和服務(wù)措施也越來越少，與市場經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)。 背景之二：新稅制運(yùn)行平穩(wěn)，為征管改革提供了有利的環(huán)境。 稅收實(shí)體制度相對穩(wěn)定之后進(jìn)行稅收征管改革是稅收管理的普遍規(guī)律。在世界范圍內(nèi)，稅收實(shí)體制度經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，已進(jìn)入一個相對穩(wěn)定的時期。各國的稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本穩(wěn)定，主體稅種已經(jīng)明確。雖然主體稅種各有不同，有的以 所得稅為主，有的以流轉(zhuǎn)稅為主，但大多已延續(xù)多年，具有很深的傳統(tǒng)，稅制已相對穩(wěn)定。在這一時期，各國都把稅收建設(shè)的重點(diǎn)放在征管上，稅收征管改革已成為一種世界性的潮流。 國際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部主任李查德．Ｍ．伯德在《發(fā)展中國家稅制改革》一書中提供了這樣的材料，他說：“阿根廷在改革了稅收結(jié)構(gòu)之后，已經(jīng)轉(zhuǎn)向?qū)ζ涠愂展芾眢w制進(jìn)行徹底檢查，并已取得了初步成效，稅收收入開始提高。秘魯也在進(jìn)行稅收結(jié)構(gòu)和稅收管理的改革。墨西哥的稅收管理正在發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)性變化。薩爾瓦多、牙買加、巴拉圭和委內(nèi)瑞拉都在計(jì)劃采用增值稅 和實(shí)施稅收管理改革。巴西也在研究進(jìn)行聯(lián)邦稅收管理改革的可能性?！薄澳厦乐薜牟＠S亞、智利、哥倫比亞和烏拉圭的成就尤其顯著，葡萄牙和西班牙在這一時期也取得了相當(dāng)大的進(jìn)步?！? 10 為什么新稅制穩(wěn)定之后就要進(jìn)行稅收征管改革呢？因?yàn)槎愂帐且环N強(qiáng)調(diào)可行性的科學(xué)，理論上再完美的稅制，如果稅制所表現(xiàn)的意圖在實(shí)踐中被歪曲，就可能變成最蹩腳的稅制。國家各項(xiàng)稅收政策都是通過稅收制度的貫徹來實(shí)現(xiàn)的，貫徹稅收制度的重要手段就是征收管理。如果征收管理不到位，那么稅收制度的各項(xiàng)規(guī)定就難以實(shí)現(xiàn)，稅收的政策作用就難以體現(xiàn)。在國際上， 有很多稅種都因?yàn)橹贫〞r沒有