【正文】 和私營部門,涵蓋了區(qū)域內(nèi)的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體,以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經(jīng)濟組織,形成了區(qū)域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務的新格局。它摒棄了傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學觀,把大量跨越國界和行政區(qū)劃的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務納入自身的管理范圍,由此實現(xiàn)社會公共事務的分層治理和細分治理。在這樣一種權(quán)變、風險、不確定性的復雜社會生態(tài)下,社會公共事務表現(xiàn)出高度滲透的趨勢,區(qū)域乃至全球社會間結(jié)成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態(tài),區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。區(qū)域公共問題管理中的政府制度創(chuàng)新,首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失,確立區(qū)域公共管理的新思維。,城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機制。,比如市長聯(lián)席會議制度、區(qū)域公共基礎設施協(xié)調(diào)制度、“一國兩制”下粵港澳聯(lián)席會議制度、“泛珠三角”區(qū)域協(xié)調(diào)制度、省際區(qū)域公共協(xié)調(diào)制度,等等。,成為影響國家和區(qū)域整體經(jīng)濟績效的病灶。國際上“深度一體化”進程和宏觀區(qū)域治理最成功的典范當屬“歐盟”。我國區(qū)域公共管理中政府制度的缺失,除了上述兩大問題外,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。因此,“上有政策、下有對策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國區(qū)域政策過程中的普遍現(xiàn)象。中國確實缺乏西方發(fā)達國家意義上的區(qū)域政策。,除扶貧政策外,缺乏針對問題區(qū)域的政策。其理由是:,比如區(qū)域政策實施機構(gòu)不是立法的產(chǎn)物,沒有專門負責區(qū)域政策的職能部門。但是,區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下,達不到政策設計時的理想目標。區(qū)域公共問題的治理,特別是國內(nèi)區(qū)域問題的治理,需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。很明顯,那些跨越這些等級層次的外溢性區(qū)域公共問題,不在等級制治理的層次設計視野之內(nèi)。,自上而下的等級制層次設計是行政區(qū)行政的基本法則。也就是說,根據(jù)“科層制”所內(nèi)蘊的層級分設和層級節(jié)制的基本法則,政府公共管理權(quán)力在行政單元內(nèi)部的日常運作是自上而下的和單向度的,由此形成一種單一權(quán)威中心的“金字塔”式閉合結(jié)構(gòu)。在這種模式下,政府是管理國家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務的惟一主體,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,可以預見和處理所有社會公共問題,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行,從而包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務。內(nèi)向型行政模式從根本上講是“畫地為牢”和“各自為政”的,甚少關注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問題”。,行政區(qū)行政的根本特征在于,它是以民族國家或國內(nèi)地方政府的、明確的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點的。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟基礎,契合了政府專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。所謂行政區(qū)行政,簡單地說,就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或地方政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。眾所周知,中國有幾千年的封建官僚制度傳統(tǒng)和“大一統(tǒng)”治理意識,對于社會公共問題的管理,歷代統(tǒng)治者習慣將復雜問題簡單化,而新中國成立后實行了幾十年的高度集權(quán)的計劃體制,更是強化了“國家簡單化”的治理理念。而最為關鍵的是,我國政府公共管理的制度設計和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區(qū)域公共問題的合法、合理和高效治理。筆者認為,從中國內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展與公共管理的互動邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn),處理和解決好了上述一系列區(qū)域性公共問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠。、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴大的“馬太效應”趨勢。這些問題主要有:、中、西部之間,在經(jīng)濟發(fā)展水平、制度文明、社會發(fā)育、競爭優(yōu)勢等方面差距明顯,形成發(fā)達區(qū)域、次發(fā)達區(qū)域和欠發(fā)達區(qū)域的發(fā)展鴻溝。與發(fā)達國家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比,更有天壤之別。從現(xiàn)代化進程和發(fā)展理論視角來看,從清末的“洋務運動”、“西學東漸”到建國后的“四個現(xiàn)代化”建設,再到改革開放以來的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,近代以來的百多年間,我國的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。總之,流域治理引發(fā)的區(qū)域公共問題甚為棘手但又亟待解決。特別在市場化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下,儼然成為流域內(nèi)利益獨立的博弈主體。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強的區(qū)域,流域內(nèi)各自然要素的相互關聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關系密不可分。從一定意義上說,行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為政治權(quán)力和治理權(quán)限在區(qū)域空間上的較量和政府體系內(nèi)部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關系,牽涉到公共管理的深層次癥結(jié)。從歷史發(fā)展的角度看,中國幾千年來,行政區(qū)劃的調(diào)整更迭似乎是一個永恒的話題。在我們看來,中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,從某種意義上說,是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進而需要兩種功能區(qū)域之間進行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)的問題。主要表現(xiàn)在:。(三)工業(yè)化和城市化的推進產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問題。我國市場化進程中催生的這些問題,不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛,擴散和蔓延到由多個地區(qū)組成的某一經(jīng)濟區(qū)域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區(qū)域性公共問題。從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來看,市場經(jīng)濟下中央政府實行經(jīng)濟性分權(quán)政策是好事,它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成,有利于調(diào)動地方行動主體(包括地方政府)發(fā)展經(jīng)濟和參與市場競爭的主動性、積極性。改革開放以來,特別是1992年