【正文】 國(guó)經(jīng)濟(jì)行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第262頁。 “在經(jīng)濟(jì)行政法中，審批起著突出的作用，因?yàn)樵谠S多情況下，立法者使一定的與經(jīng)濟(jì)有重要關(guān)系的活動(dòng)能否開始與實(shí)施取決于審批?！　。?shí)施經(jīng)濟(jì)管理審批和許可制度，控制市場(chǎng)準(zhǔn)入，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦政府1911年將美孚石油公司強(qiáng)制分解成33個(gè)子公司，1984年將美國(guó)電報(bào)電話公司肢解成7個(gè)小公司，就是最著名的例證；最近美國(guó)哥倫比亞地方法院判決微軟公司敗訴又將意味著該公司因違反反壟斷法而被政府肢解。波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，蔣兆康譯，林義夫校，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第362頁。”（注：［美］理查德政府反對(duì)和控制市場(chǎng)壟斷，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是調(diào)節(jié)工商業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理的重要手段之一。（注：陳鍵：《政府與市場(chǎng)——美、英、法、德、日市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1995年版，第118頁。西德從20世紀(jì)50年代開始就一直把對(duì)貨幣金融的調(diào)控作為對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的最有效的措施。第二，金融杠桿。（注：傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營(yíng)還是國(guó)家干預(yù)——西方兩大經(jīng)濟(jì)思維概論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1995年版，第373 頁。）現(xiàn)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓在任職期間大膽運(yùn)用財(cái)稅杠桿，增加稅收、減少聯(lián)邦政府財(cái)政赤字，強(qiáng)調(diào)收入的再分配。他指出：“一般而論，當(dāng)收入增加時(shí)，人們將增加其消費(fèi)。擴(kuò)大政府支出、赤字預(yù)算和大量增發(fā)公債，實(shí)行膨脹性的財(cái)政支出政策，實(shí)際上是凱恩斯主義危機(jī)政策的核心。二是財(cái)政支出。財(cái)稅杠桿可分為兩個(gè)基本方面：一是稅收。總體來說，經(jīng)濟(jì)杠桿主要包括財(cái)稅和金融兩大杠桿?！　。ㄋ模┌l(fā)布宏觀調(diào)控的決定和命令，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的功能。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，最注重產(chǎn)業(yè)政策的要數(shù)日本，其產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)稅制政策和補(bǔ)助金制度，產(chǎn)業(yè)金融信貸政策，限制進(jìn)口政策，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策等?！　。ㄈ┲贫óa(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的投資和經(jīng)營(yíng)走向。法國(guó)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化是以上兩種類型計(jì)劃的有機(jī)結(jié)合。在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家中，法國(guó)是典型的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化的國(guó)家，從20世紀(jì)50年代到90年代的近 50年間，法國(guó)政府已經(jīng)先后制定并實(shí)施了10個(gè)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，特別是第九個(gè)計(jì)劃，就是一個(gè)典型的宏觀調(diào)控計(jì)劃，該計(jì)劃只規(guī)定了宏觀目標(biāo)、任務(wù)以及一系列方針措施，而并不規(guī)定具體的計(jì)劃指標(biāo)。）?！钡?種解釋認(rèn)為“行政計(jì)劃是指行政廳制訂的將來必須實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)程序和手段。羅斯福“新政”時(shí)期的風(fēng)云人物瓦格納指出：“我認(rèn)為，直到我們有了國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，我們才能使工業(yè)有秩序。我國(guó)自改革開放以來特別是近幾年來，國(guó)務(wù)院及其各部門為規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化宏觀控制，先后也制定了大量關(guān)于宏觀調(diào)控的行政法規(guī)和行政規(guī)章。）其范圍涉及整頓金融業(yè)、復(fù)興工業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)等部門。在 1933年至1938年的6年“新政”期間，先后通過并由總統(tǒng)頒布了上百個(gè)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的政策法令。）美國(guó)前總統(tǒng)羅斯福對(duì)經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)法規(guī)在宏觀調(diào)控中的作用情有獨(dú)鐘。”（注：世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告》，蔡秋生等譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第64頁?！案挥屑记傻姆ㄒ?guī)可以幫助社會(huì)對(duì)市場(chǎng)的效果施加影響以達(dá)到公眾的目的。具體地來說，調(diào)控主體的調(diào)控權(quán)行使的范圍和方式主要表現(xiàn)在以下九個(gè)方面?！　∷摹⒑暧^調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍和方式　　宏觀調(diào)控主體的調(diào)控行為雖然具有宏觀性、概括性、創(chuàng)制性、應(yīng)急性、公共性和職權(quán)性等一系列重要特征，但其宏觀調(diào)控權(quán)的行使范圍并非漫無邊際，從西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家以及我國(guó)宏觀調(diào)控的實(shí)踐來看，調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍主要應(yīng)限于制定宏觀調(diào)控法規(guī)和規(guī)章，編制經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策，投資重大公共設(shè)施和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，反對(duì)壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，控制市場(chǎng)準(zhǔn)入，決定重要經(jīng)濟(jì)杠桿的運(yùn)用，管理關(guān)鍵的或大型國(guó)有企業(yè)，控制生產(chǎn)規(guī)模等等?！保ㄗⅲ航靼玻骸缎姓V訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第127頁?！眳⒁娊靼仓骸缎姓V訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第126頁。除重大投資項(xiàng)目的批準(zhǔn)，大型公司或企業(yè)的許可即市場(chǎng)準(zhǔn)入，重大的經(jīng)濟(jì)處罰等少數(shù)行政爭(zhēng)議，相對(duì)人可提起行政復(fù)議或行政訴訟之外，絕大多數(shù)宏觀調(diào)控法律關(guān)系中的爭(zhēng)議被作為國(guó)家行為而被排除在行政復(fù)議或司法審查范圍之外，如我國(guó)《行政訴訟法》第12條第1款就規(guī)定“國(guó)防、外交等國(guó)家行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。這些都是普通的行政自由裁量權(quán)所不具有的特征。負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)站在全國(guó)經(jīng)濟(jì)綜合平衡的角度上，從全局利益出發(fā)作出決策，發(fā)布命令，采取措施。而一般經(jīng)濟(jì)管理行為則是依靠經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)單方意志和行政強(qiáng)制權(quán)作后盾來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的。）　?。ㄋ模┖暧^調(diào)控法律關(guān)系的協(xié)作性特色較濃。（注：羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第19～20頁?？v觀西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家以及中國(guó)的宏觀調(diào)控行為，其對(duì)象大都集中于國(guó)家的物價(jià)、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度以及國(guó)際收支等四個(gè)領(lǐng)域，這四個(gè)領(lǐng)域的一個(gè)共同特征在于它們都屬于公共利益，而且主要是物質(zhì)上的公共利益，一般不涉及行為和精神財(cái)富，而且這種公共利益是高層級(jí)或者說是全體國(guó)民的公共利益。如政府控制貨幣發(fā)行、實(shí)施外匯管制、稅率、匯率、利率的調(diào)整，促進(jìn)或控制進(jìn)出口貿(mào)易，政府投資，政府招標(biāo)采購(gòu)以及市場(chǎng)準(zhǔn)入等雖然屬于具體經(jīng)濟(jì)管理行為，卻主要是針對(duì)不特定的多數(shù)人實(shí)施的，所以不能簡(jiǎn)單地套用傳統(tǒng)的或現(xiàn)有的有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理行為的分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)宏觀調(diào)控行為進(jìn)行歸類。相對(duì)方是具體的特定的公民、法人或其他組織?！　。ǘ┰诙鄶?shù)情況下，宏觀調(diào)控行為的相對(duì)方具有不特定性或眾多性。）我國(guó)從事宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)或調(diào)控主體主要包括中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)和對(duì)外貿(mào)易部等。在美國(guó)，其從事國(guó)家宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)及組織包括：白宮辦公廳，行政管理和預(yù)算局，經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)，政策發(fā)展辦公室，商務(wù)部，財(cái)政部等；德國(guó)從事國(guó)家宏觀調(diào)控的行政機(jī)構(gòu)及組織包括：聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部、財(cái)政部、經(jīng)濟(jì)合作部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)信息總署、聯(lián)邦銀行等，還有大量的咨詢與研究機(jī)構(gòu)；日本的大藏省、通商產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)局、經(jīng)濟(jì)企劃廳等機(jī)構(gòu)及組織也主要從事宏觀調(diào)控。”（注：世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告》，蔡秋生等譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第124頁。）因而就使得這種法律關(guān)系獲得許多新的屬性。）第三，它是宏觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控時(shí)與相對(duì)方所形成的一種法律關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的下位概念。）第二，它是一種經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，是“在國(guó)家協(xié)調(diào)本國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中根據(jù)經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系”。）而不是一種事實(shí)關(guān)系，“法律關(guān)系就其原型來說是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、家庭關(guān)系、政治關(guān)系等，這是法律關(guān)系原初的屬性?！保ㄗⅲ骸胺申P(guān)系是法律規(guī)范在指引人的社會(huì)行為，調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過程中形成的人們之間的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系。（注：宏觀調(diào)控法律關(guān)系的相對(duì)人是指與調(diào)控主體相對(duì)應(yīng)的作為經(jīng)濟(jì)管理對(duì)象的市場(chǎng)主體，包括從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公民、法人或其他社會(huì)組織?？偲饋碚f，事前調(diào)控和事中調(diào)控具規(guī)制性和指導(dǎo)性，事后調(diào)控具有補(bǔ)救性、獎(jiǎng)懲性。事前調(diào)控如編制經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，制定市場(chǎng)法規(guī)規(guī)章，制定產(chǎn)業(yè)政策，決定稅率、利率、匯率及信貸投資規(guī)模等；事中調(diào)控包括各種重要的審批行為，對(duì)大型國(guó)有企業(yè)的兼并、改組，發(fā)布經(jīng)濟(jì)信息和情報(bào)，動(dòng)用國(guó)庫資金收購(gòu)重要物資，動(dòng)用國(guó)家控制的重要物資投放市場(chǎng)，平抑市場(chǎng)物價(jià)等。而后者諸如編制經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、制定產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)布重要經(jīng)濟(jì)信息或情報(bào)、投資及消費(fèi)的引導(dǎo)等，均屬于指導(dǎo)性的調(diào)控，其實(shí)施要依靠相對(duì)方的協(xié)作和積極支持，對(duì)相對(duì)人不具有法律上的強(qiáng)制性效果。第三，依宏觀調(diào)控行為是否具有強(qiáng)制性，可分為強(qiáng)制性調(diào)控行為和指導(dǎo)性調(diào)控行為。第二，依宏觀調(diào)控行為的對(duì)象是否具體或特定，將管理性調(diào)控行為分為對(duì)象不特定的概括性調(diào)控和對(duì)象特定的具體調(diào)控行為?！　⊥ㄟ^對(duì)政府宏觀調(diào)控行為的含義、特征的初步分析，我們可以大致上對(duì)宏觀調(diào)控行為作如下基本分類：第一，依宏觀調(diào)控行為是否以制定規(guī)范性文件的形式作出，可分為規(guī)范性調(diào)控行為和管理性調(diào)控行為。）保護(hù)全社會(huì)共同的根本的經(jīng)濟(jì)利益，保持整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的適度增長(zhǎng)。正如前文所提到的，與普通經(jīng)濟(jì)管理行為的目的不完全一樣，政府宏觀調(diào)控行為的直接目的是“充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定以及國(guó)際收支平衡。）政府的前述宏觀調(diào)控行為（除貨幣、利率、稅率、匯率等經(jīng)濟(jì)杠桿以及其他少數(shù)調(diào)控行為之外）對(duì)市場(chǎng)主體特別是對(duì)非國(guó)有企業(yè)以及公民個(gè)人等一般不具有法律上的強(qiáng)制性和約束力，他們可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行，這完全取決于他們自己的判斷和意愿。法國(guó)前總理、著名經(jīng)濟(jì)和貨幣專家雷蒙巴爾曾這樣說過：“政府保持和加強(qiáng)這種協(xié)調(diào)的做法，因?yàn)檫@是我國(guó)制定計(jì)劃的基礎(chǔ)”?！保▍俏⒆g，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第24頁））具有行為相對(duì)人不特定、不具體的特性。第六，協(xié)作性。第五，職權(quán)性、主動(dòng)性。西歐、日本實(shí)施政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控最初也都是為使國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速?gòu)膽?zhàn)爭(zhēng)破壞的廢墟上迅速恢復(fù)和振興?？v觀東西方國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)背景，無一不是在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)秩序不穩(wěn)，甚至是在遭受或面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及戰(zhàn)爭(zhēng)破壞等緊急情況下，為拯救、恢復(fù)和振興國(guó)民經(jīng)濟(jì)而實(shí)施的。所有這些都具有濃厚的創(chuàng)制性，而不僅僅是依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的條文機(jī)械地貫徹執(zhí)行。第三，創(chuàng)制性?！保┮?yàn)槠胀ǖ木唧w經(jīng)濟(jì)管理行為的特點(diǎn)就是管理行為對(duì)象的特定化和具體化?！眳⒁姺绞罉s著：《論具體行政行為》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第13 頁。）雖然其行為的對(duì)象在多數(shù)情況下具有不特定性或普遍性，但它們多數(shù)不是制定具有普遍性和反復(fù)適用的規(guī)范性文件的行為；但也不是普通的具體經(jīng)濟(jì)管理行為。）所以政府的宏觀調(diào)控行為對(duì)我們以往關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理行為的劃分提出了新的挑戰(zhàn)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)宏觀調(diào)控行為不是抽象行政行為，（注：羅豪才教授認(rèn)為“所謂抽象行政行為是指以不特定的人或事為管理對(duì)象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為。宏觀調(diào)控行為除對(duì)大型投資項(xiàng)目和市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批和許可等少數(shù)情況之外，許多宏觀調(diào)控行為包括制定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范、編制經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、調(diào)整利率、匯率、稅率、采取財(cái)政、投資、信貸等措施都是從全面出發(fā)，針對(duì)一定范圍的所有相對(duì)人的，而不是針對(duì)某一些或某幾個(gè)具體的相對(duì)人，即對(duì)所有的相對(duì)人都具有約束力，而且這些措施一旦公布實(shí)施就具有強(qiáng)烈的公定力。）其實(shí)質(zhì)就是指政府從宏觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制。我們政策是新的，是與以往不同的，”“是介于自由放任的資本主義和福利國(guó)家之間的第三條道路。它是政府站在全社會(huì)的公共利益的角度對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，突出了中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)職能。　　宏觀調(diào)控行為與普通的具體經(jīng)濟(jì)管理行為相比有其廣泛的特殊性。其價(jià)值在于政府通過一系列的調(diào)控手段，使宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通過市場(chǎng)中介與市場(chǎng)主體的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來，保持總供求的基本平衡，強(qiáng)調(diào)全社會(huì)的公共利益至上。”參見吳樹青主編：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第373頁。（注：有學(xué)者認(rèn)為：“所謂對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控是指國(guó)家按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)能以較快的速度穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)劃以及經(jīng)濟(jì)的、法