【正文】 綜合配套改革試驗區(qū)，此后成都開始啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點，先后出臺了《關(guān)于加強耕地保護改革農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度工作的指導(dǎo)意見》（2008）、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（2008）、《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估工作的實施意見（試行）》（2008）、《成都市集體土地上房屋交易登記管理暫行辦法》（2008）、《關(guān)于完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度促進農(nóng)村土地綜合整治的實施意見》（2010）、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（2010）等一系列政策措施，實施“三個集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中和土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。據(jù)深圳市查違辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，全市經(jīng)過1992年、2004年兩次農(nóng)村城市化改造，全市原農(nóng)業(yè)戶口人員已全部轉(zhuǎn)為城市居民，農(nóng)村集體土地已轉(zhuǎn)為國有，土地所有權(quán)實現(xiàn)了從國家所有和農(nóng)村集體所有的二元結(jié)構(gòu)到國家所有的一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。第四，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)，如果合同已實際履行完畢，且購房人已實際居住使用該房屋的，對合同效力暫不表態(tài)，實際處理中應(yīng)本著尊重現(xiàn)狀、維持穩(wěn)定的原則，承認(rèn)購房人對房屋的現(xiàn)狀以及繼續(xù)占有、居住和使用該房屋的權(quán)利。第二，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員的，如果取得有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)的，可以認(rèn)定合同有效。對于由此引發(fā)的糾紛，應(yīng)當(dāng)綜合考慮出賣人出售房屋是否經(jīng)過審批同意、合同是否履行完畢以及買受人的身份等因素，區(qū)分不同情況，妥善處理。在處理小產(chǎn)權(quán)房問題上，能夠提供比較有針對性法律參考的是上海市高級人民法院于2004年出臺的《關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件的原則意見》（滬高法民—[2004]4號）。允許試點鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟組織以出讓、出租等形式對集體建設(shè)用地進行有償使用，收益歸集體經(jīng)濟組織所有。（二）上海2009年8月6日，《上海市人民政府關(guān)于本市開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點政策意見的通知》（滬府發(fā)[2009]41號）提出：（1）選擇本市條件成熟的試點鎮(zhèn)優(yōu)先開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，建立增減掛鉤項目區(qū)，通過建新、拆舊和土地復(fù)墾，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理。又如，北京市2010年對小產(chǎn)權(quán)房“水岸江南”實施強制拆除，被稱為國土資源部“一案一處理”新政的“第一大案”。其中，304畝地用于商品房開發(fā)建設(shè)60000平方米的商品別墅項目，其余的40畝土地，開發(fā)商將用于為村民建設(shè)住宅別墅和經(jīng)營別墅各8000平方米。北京市對小產(chǎn)權(quán)房的處理措施主要有強制拆除和沒收等。（一）北京北京小產(chǎn)權(quán)房主要集中在郊縣區(qū)域，如通州張家灣、房山良鄉(xiāng)、昌平小湯山、大興西紅門等地。但至今國家層面并沒有一個明確、統(tǒng)一的小產(chǎn)權(quán)房處理政策措施[1]。[2]阮煜琳．《調(diào)查稱北京上海等地房價收入比超過50倍》，中國新聞網(wǎng)，2010年4月22日。因此必須正視小產(chǎn)權(quán)房的客觀存在，它已成為城市房地產(chǎn)市場的一個組成部分，對于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求，在一定程度上還是發(fā)揮了積極作用。而小產(chǎn)權(quán)房不需繳納土地出讓金及與房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)的各項稅費，其開發(fā)成本較低，售價僅為同區(qū)域商品房的1/2甚至1/5左右。而根據(jù)中國新聞網(wǎng)報道，2010年全國房價收入比已超過15倍，上海、北京、廣州等地的房價收入比則超過50倍以上[2]。20062010年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地情況2．小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上解決了城鎮(zhèn)中低收入階層的居住需求住房是最基本的民生需求之一。單位：萬公頃圖5盡管農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟重要財產(chǎn)，但集體用地與國有土地不同權(quán)、不同價，農(nóng)村土地地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民并不能夠據(jù)此獲得大部分集體建設(shè)用地增值收益。但也要看到，現(xiàn)階段我國城市化快速發(fā)展、城市規(guī)?？焖贁U張必然伴隨著農(nóng)村集體土地要被國家大量征收，土地從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)為國有。20002010年我國城鄉(xiāng)居民收入水平比較表8圖4具體來說，盡管家庭經(jīng)營收入絕對數(shù)量在持續(xù)增長，但其占比呈現(xiàn)明顯下降趨勢，2010年比2000；工資性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入無論是從絕對數(shù)量上看，還是從各自占比來看，均呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢，、。但也要看到，城鄉(xiāng)居民收入差距也在不斷拉大，、相對收入差距（二者之比）呈波動性不斷擴大的態(tài)勢。1．小產(chǎn)權(quán)房成為農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的重要途徑“十五”時期以來，我國城鄉(xiāng)居民收入保持較快增長勢頭。這在很大程度上顯示了“不合法”的小產(chǎn)權(quán)房的巨大市場需求。2011年4月18日，在北京召開的掛牌督辦違法違規(guī)案件新聞發(fā)布會上，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤介紹說，一季度全國發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為9832件，其中，擅自興建小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象明顯抬頭。綜合上述分析，在我國城鄉(xiāng)二元土地制度和城市化快速發(fā)展背景下，在國家城鎮(zhèn)住房保障體系尚未完全健全、城鄉(xiāng)居民住房需求仍較旺盛、房價收入比明顯偏高的情況下，即使城市房價出現(xiàn)一定幅度回落，小產(chǎn)權(quán)房問題也很難完全杜絕，因為它在很大程度上順應(yīng)了我國城市化快速發(fā)展趨勢，以低廉的價格吸引大量城市中低收入階層和部分投資者購買。考慮到未來10年2億城鎮(zhèn)新增人口的住房問題，我國城鎮(zhèn)住房存在巨大缺口。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心、國務(wù)院農(nóng)民工辦課題組（2010）預(yù)測，“十二五”期間我國農(nóng)業(yè)勞動力將由29500萬下降到25000萬左右，有4500萬人農(nóng)業(yè)勞動力需要轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，平均年轉(zhuǎn)移860900萬人，其中以農(nóng)民工形式的年轉(zhuǎn)移600650萬人左右。20012010年全國監(jiān)測城市綜合地價與商品房價格變化情況（元/平方米；%）年份商住綜合地價地價上漲率商品房價格房價上漲率20011315——2170——200213402250200316632359200416972778200520703168200622803367200726133864200836643877200940534695201044885029數(shù)據(jù)來源：轉(zhuǎn)引自潘家華等主編，《中國房地產(chǎn)發(fā)展報告》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第46頁。仍然有大量中低收入城鎮(zhèn)居民需要通過市場解決住房需求問題?！笆濉逼陂g，全國城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)總規(guī)模為3600萬套，其中2011年開工建設(shè)1000萬套，比2010年增加約70%?！笆晃濉逼陂g，我國通過各類保障性住房建設(shè)，解決了1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題。其中，除了2008年受國際金融危機影響而略漲外，大多數(shù)年份都保持較快上漲勢頭，尤其是2007年、%、%，2004年、2005年、2007年、%、%、%、%，漲幅均超過10%（如表7所示）。（三）發(fā)展趨勢分析近年來，我國城市房地產(chǎn)市場價格出現(xiàn)了較快上漲。[5] 王鋒．《關(guān)于深圳市住房政策的思考與建議》，新浪房產(chǎn)，2010年3月31日。[3] 周峰．《太原市小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查及原因分析》，太原價格網(wǎng)，2009年6月22日。據(jù)此，我們認(rèn)為，截止2007年上半年66億平方米小產(chǎn)權(quán)房存量系嚴(yán)重高估。我們認(rèn)為，該數(shù)據(jù)可能明顯高估，因為66億平方米相當(dāng)于增加城鎮(zhèn)常住人口（2010年底數(shù)為66978萬人）人均建筑面積約10平方米，如果加上近2007年下半年至今3年半竣工的小產(chǎn)權(quán)房（約1億元平方米）（如不考慮空置因素）。（資料來源：《北京購小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查：買賣雙方都認(rèn)為占便宜》，工人日報，2007年7月13日。北京市小產(chǎn)權(quán)房購買群體調(diào)查根據(jù)《工人日報》2007年7月對北京市的調(diào)查顯示，北京市小產(chǎn)權(quán)房購買群體主要有五類：一是少數(shù)手里有土地、旅游等資源的政府官員；二是選擇第二居所的高收入群體；三是投資房產(chǎn)的人；四是外地來京務(wù)工人員；五是普通工薪階層。專欄2而旅游勝地三亞市小產(chǎn)權(quán)房購買者則既有大量的外來務(wù)工人員，還有大量來自外地、購房主要用作冬天度假旅游的人群。在國家尚未對小產(chǎn)權(quán)房出臺明確的處置措施之前，通過出租房屋、房屋升值或試圖在小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”后獲取較大利益。因此，這部分外出農(nóng)民工租賃或購買價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房，就成為了實現(xiàn)他們“居者有其屋”愿望的重要選擇。小產(chǎn)權(quán)房無論是租賃費用還是銷售價格均明顯低于城市商品房，比較適合外來務(wù)工人員的收入水平。另據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村司《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2009年全國外出農(nóng)民工月平均收入為1417元，在東部地區(qū)和直轄市、省會城市打工月均收入盡管稍微高一些，但也分別只有1422元、1569元、1425元（見表6）。盡管不同階層城鎮(zhèn)居民家庭收入均較快增長，高收入戶、中等收入戶平均收入甚至超過了同期商品住宅價格的增幅。3．小產(chǎn)權(quán)房購房者情況目前，各地小產(chǎn)權(quán)房購買者主要是城市中低收入群體，主要包括外來務(wù)工人員、普通工薪階層等，他們難以承受城市“大產(chǎn)權(quán)房”的高房價，構(gòu)成了小產(chǎn)權(quán)房的主要購買群體。另據(jù)報道[6]，深圳的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和交易一直以來非常活躍，幾乎每一個村、鎮(zhèn)都建有大量小產(chǎn)權(quán)房，銷售和交易也越來越公開化。據(jù)深圳市建筑物普查和住房調(diào)查顯示[5]。據(jù)四川省社科院農(nóng)村經(jīng)濟研究所研究員陳武元統(tǒng)計，在成都市周邊的近郊區(qū)建設(shè)在農(nóng)村宅基地的“新居工程”和遠(yuǎn)郊區(qū)由小城鎮(zhèn)改造同樣建設(shè)在集體用地上的“城鎮(zhèn)拆遷安置房”，以種種名義出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”，已經(jīng)占到了整個成都市商品房市場的30%左右。據(jù)太原市價格監(jiān)測中心2009年6月的一項調(diào)查結(jié)果顯示，太原市六城區(qū)正在開發(fā)和出售的小產(chǎn)權(quán)房項目超過40個，主要分布在各城中村、市郊農(nóng)村，在整個太原市住宅出售市場份額中所占的比例超過20%，并呈現(xiàn)逐漸增大的趨勢。據(jù)哈爾濱市政府2009年10月公布的數(shù)據(jù)顯示，全市有29處成片（棟）違法建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”工程，共有樓盤144棟，總建筑面積150余萬平方米，相當(dāng)于商品房建設(shè)量的10％左右。北京市小產(chǎn)權(quán)房主要集中在通州、順義、懷柔、密云等近郊區(qū)域，約占北京市場樓盤總量的20%左右。19952010年小產(chǎn)權(quán)房竣工面積占當(dāng)年全社會、城鎮(zhèn)住宅的比重總之，盡管小產(chǎn)權(quán)房占同期全社會竣工住宅的比例不高，但考慮到小產(chǎn)權(quán)房的銷售對象為城鎮(zhèn)居民，％，故對城鎮(zhèn)常住人口而言，已成為其重要的住房來源?！笆晃濉保取笆濉保?，％。數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。從小產(chǎn)權(quán)房竣工面積占比來看，1995年以來小產(chǎn)權(quán)房竣工面積占當(dāng)年全社會住宅竣工面積的比重基本在5%以下，與當(dāng)年城鎮(zhèn)住宅竣工面積的比值大體保持在6%10%左右（見表圖3），％。如果按照2010年底城鎮(zhèn)常住人口66978萬人計算，[1]。公式1：小產(chǎn)權(quán)房竣工面積＝全社會住宅竣工面積－城鎮(zhèn)住宅竣工面積－農(nóng)村農(nóng)戶住宅竣工面積。（二）發(fā)展現(xiàn)狀1．全國小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模估算目前盡管各界普遍承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房存在的客觀事實，但對小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)及竣工情況迄今并沒有官方的正式統(tǒng)計數(shù)據(jù)。如果現(xiàn)行政策不改變，購房者就能以較低的購房成本享受幾十年的住房。而通過開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)民或集體組織則可以分享土地的增值收益，農(nóng)民甚至還可以直接從小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)收益中享受部分分紅。從村民層面看，小產(chǎn)權(quán)房有利于維護其自身利益。從合作開發(fā)商層面看，雖然小產(chǎn)權(quán)房售價低，但其成本也低。從鄉(xiāng)村集體層面看，由于在小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)中不用交納土地出讓金和各種稅費，小產(chǎn)權(quán)房即使銷售價格相對低廉，但其主要發(fā)起人——村（鎮(zhèn)）仍可獲超額利益，得到幾倍甚至幾十倍于征地拆遷補償費的開發(fā)收益。而中低收入群體對低價房的需求也反過來進一步刺激了一些“城中村”、近郊甚至遠(yuǎn)郊農(nóng)村大量在集體土地上開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。一方面大量工薪階層等中低收入群體需要中低價住房，另一方面又因商品房價格高、上漲快，買不起房。面對近年來城市房價快速攀升的態(tài)勢，廣大城市中低收入群體只能“望房興嘆”，這客觀上也導(dǎo)致大量價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房入市。表4 20032011年北京商品住宅成交均價走勢年份成交面積（萬平方米）成交均價(元/平方米）價格上漲率（%）20034456——200447472005656120068098200711418200812837200924438201020492201121929說明：2011年數(shù)據(jù)截至2011年10月25日。以北京市為例。4．城市房價快速攀升使得城市中低收入群體“望房興嘆”近年來，我國房地產(chǎn)市場價格快速上漲，2010年全國70個大中城市房屋銷售價格、（見圖2）。2010年北京市部分保障性住房與商品房樓盤地價（元/平方米）土地級別限價房樓盤樓面地價賣地收入周邊商品樓盤樓面地價賣地收入五級豐臺花鄉(xiāng)紀(jì)家廟兩限房地塊4021萬年花城7331五級萬科紅獅限價房3200世華水岸2908六級建工雙合家園2811遠(yuǎn)洋一方3767六級富力陽光美居2589首開常青藤2937七級溪城家園3153潤楓欣尚4482七級興城麗源2449金地仰山5664資料來源：國土資源部土地利用管理司、中國土地勘測規(guī)劃院．《2010中國城市地價狀況》，地質(zhì)出版社2011年版，第148頁。不難看出，農(nóng)村集體土地征用費用與招拍掛下國有土地出讓收入之間存在著巨大的差距。以北京市部分樓盤為例。假設(shè)在北京市征用農(nóng)地50畝，補償倍數(shù)按照最高值計算，再加上地上附著物和青苗的補償費，全部征地拆遷補償費用也不足400萬元。”據(jù)此我們得出如下計算公式：土地補償費＝被征地畝數(shù) * 被征收前三年平均年產(chǎn)值 * 補償倍數(shù)安置補助費＝需要安置的人數(shù) * 被征收前三年平均年產(chǎn)值 * 補償倍數(shù)需要安置的人數(shù)＝被征收的耕地數(shù)量/征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量由于土地和房地產(chǎn)開發(fā)屬于區(qū)域性市場，不同地區(qū)農(nóng)村土地征用費用和經(jīng)過土地一級開發(fā)變成熟地后的國有招拍掛