【正文】 畢竟，同樣一塊農(nóng)村土地，如果用于建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，則地方政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)的所得幾乎為零，而如果其先將該土地征為國有再通過“招拍掛”方式出讓給開發(fā)商建設(shè)商品房，則其所得將大大超過對該土地的補(bǔ)償費(fèi)用。然而，既然大量社會資金和建筑材料已經(jīng)投入小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中，就不要強(qiáng)制拆除，這也符合建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的客觀要求。解決小產(chǎn)權(quán)房問題，從短期來看需要區(qū)別對待、分類處置各類小產(chǎn)權(quán)房，從長期來看更需要一系列相關(guān)體制改革創(chuàng)新。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，不得登記發(fā)證。……任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地?！?004年10月21日，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）指出，農(nóng)村集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計(jì)劃，凡占用農(nóng)用地的必須依法辦理審批手續(xù)。2011年8月，海南省三亞市政府對小產(chǎn)權(quán)房問題公開表示，對違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的，堅(jiān)決予以拆除；對符合土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，且滿足質(zhì)量安全要求的，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，可以沒收實(shí)物或非法所得并處罰款[8]。其中，實(shí)物交易指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易，交易內(nèi)容包括耕地、林地等農(nóng)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)；指標(biāo)交易指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，即所謂的地票交易，指將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證，這個(gè)憑證就稱為“地票”。建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)格以最低保護(hù)價(jià)為基礎(chǔ)，按市場規(guī)則由交易雙方?jīng)Q定。第三，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)，如果合同尚未實(shí)際履行或者購房人尚未實(shí)際居住使用該房屋的，該合同應(yīng)作無效處理。位于北京通州區(qū)張灣鎮(zhèn)的太玉園，是北京甚至全國最大的小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目，總建筑規(guī)模超過200萬平方米，由歐式洋房、中式板樓以及別墅組合而成。在這種背景下，小產(chǎn)權(quán)房就成為了農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果、促進(jìn)農(nóng)民收入較快增長的重要途徑之一。另據(jù)調(diào)查[1]，%的人認(rèn)為自己可以選擇購買小產(chǎn)權(quán)房，%的人支持小產(chǎn)權(quán)房合法化，%的人認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合法化將會拉動房價(jià)下降。2010年房地產(chǎn)新政出臺后，全國70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格總體漲幅趨緩甚至部分城市出現(xiàn)了絕對下降的跡象，但一些大中城市房屋租金卻出現(xiàn)了較快上漲，房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)性矛盾并沒有得到根本緩解。深圳小產(chǎn)權(quán)房均價(jià)只有臨近地區(qū)商品房的1/2至1/5左右。其中2008年、2009年、2010年小產(chǎn)權(quán)房竣工面積分別為4850萬平方米、6538萬平方米、8345萬平方米，％、％、％。同樣的土地，如果被政府征用，農(nóng)民得到的補(bǔ)償很少。圖2 20002010年全國70個(gè)大中城市房地產(chǎn)價(jià)格變化情況而其中大城市和特大城市住宅價(jià)格上漲尤為明顯。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。在近年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，土地快速增值導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地的法定征收補(bǔ)償費(fèi)用與市場價(jià)值之間的差距不斷拉大。2007年初，因當(dāng)?shù)匦藿ǖ缆愤@套房子被拆除了，李福利攥著“購房協(xié)議”四處奔走，只想要回原來買房的錢，但從有關(guān)方面得到的答復(fù)卻都是：該協(xié)議無效，至于拆除房屋損失費(fèi)，修路占地單位已交給享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或村經(jīng)濟(jì)合作社了?？傊?，從國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，農(nóng)村集體土地使用權(quán)是該集體組織成員的專有權(quán)利，與農(nóng)民特定身份相聯(lián)系，是不能出讓、轉(zhuǎn)讓的。三是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)未繳納國有土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，無法獲得國家土地、房屋管理部門頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。四是小產(chǎn)權(quán)房一般不應(yīng)包括農(nóng)民建造的超出其自身居住需求的、主要用于出租的房屋，而僅指出售給非本地農(nóng)村居民包括城鎮(zhèn)居民和外地進(jìn)城務(wù)工人員的房屋。目前利用農(nóng)村集體土地建造房屋出售給城鎮(zhèn)居民的行為是違法的，小產(chǎn)權(quán)房買賣合同本身是無效的，小產(chǎn)權(quán)房購買者獲得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)證或村集體組織相關(guān)證明文件并不具有法律效力。（資料來源：《北京購小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查:買賣雙方都認(rèn)為占便宜》，工人日報(bào)，2007年7月13日。據(jù)《新京報(bào)》報(bào)道[1]，開發(fā)商獲得收益850萬，政府獲得收益620萬，而農(nóng)民只獲得47萬，開發(fā)商、政府收益分別是農(nóng)民收益的18倍和13倍。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。以北京市為例。而通過開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)民或集體組織則可以分享土地的增值收益，農(nóng)民甚至還可以直接從小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)收益中享受部分分紅?？傊M管小產(chǎn)權(quán)房占同期全社會竣工住宅的比例不高，但考慮到小產(chǎn)權(quán)房的銷售對象為城鎮(zhèn)居民，％，故對城鎮(zhèn)常住人口而言，已成為其重要的住房來源。3．小產(chǎn)權(quán)房購房者情況目前，各地小產(chǎn)權(quán)房購買者主要是城市中低收入群體，主要包括外來務(wù)工人員、普通工薪階層等，他們難以承受城市“大產(chǎn)權(quán)房”的高房價(jià)，構(gòu)成了小產(chǎn)權(quán)房的主要購買群體。北京市小產(chǎn)權(quán)房購買群體調(diào)查根據(jù)《工人日報(bào)》2007年7月對北京市的調(diào)查顯示，北京市小產(chǎn)權(quán)房購買群體主要有五類：一是少數(shù)手里有土地、旅游等資源的政府官員；二是選擇第二居所的高收入群體；三是投資房產(chǎn)的人；四是外地來京務(wù)工人員；五是普通工薪階層?！笆晃濉逼陂g，我國通過各類保障性住房建設(shè)，解決了1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中低收入家庭住房困難問題。這在很大程度上顯示了“不合法”的小產(chǎn)權(quán)房的巨大市場需求。單位：萬公頃圖5北京市對小產(chǎn)權(quán)房的處理措施主要有強(qiáng)制拆除和沒收等。第四，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)，如果合同已實(shí)際履行完畢，且購房人已實(shí)際居住使用該房屋的，對合同效力暫不表態(tài)，實(shí)際處理中應(yīng)本著尊重現(xiàn)狀、維持穩(wěn)定的原則，承認(rèn)購房人對房屋的現(xiàn)狀以及繼續(xù)占有、居住和使用該房屋的權(quán)利。建設(shè)用地指標(biāo)的最低保護(hù)價(jià)在考慮實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的成本，包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套、農(nóng)房建設(shè)的“四性”要求等基礎(chǔ)上，由成都市人民政府每年1月1日確定并公布。這種地票交易過程就相當(dāng)于把大量農(nóng)村閑置的建設(shè)用地置換為了城市建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村閑置土地的最優(yōu)化利用。另據(jù)報(bào)道，2002年以來海南省先后開展了農(nóng)村土地確權(quán)、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處、農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作，成為全國首個(gè)基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記的省份。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。（2）嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。2．相關(guān)政策存在的主要問題（1）相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房政策目標(biāo)存在一定的局限性小產(chǎn)權(quán)房之所以能夠大量產(chǎn)生，既與城鄉(xiāng)二元土地制度下政府壟斷土地一級市場有掛，也與農(nóng)民試圖要分享工業(yè)化、城市化進(jìn)程中土地增值收益有關(guān)，還與部分房地產(chǎn)開發(fā)商追逐高額利潤有較大關(guān)系。而這些都需要堅(jiān)持公平正義，兼顧和平衡各方利益關(guān)系，這也是建設(shè)和諧社會的應(yīng)有之義。尤其是在目前我國住房市場總體上需求仍然很大、相當(dāng)一部分城市居民“望房興嘆”的大背景下，小產(chǎn)權(quán)房的住房保障功能更加凸顯，若僅僅采取強(qiáng)制拆除的辦法，也會產(chǎn)生諸多不良后果：一是拆除后的小產(chǎn)權(quán)房所占有的農(nóng)村土地未必能很快復(fù)耕，且復(fù)耕質(zhì)量也未必能保證與建房前一樣好；二是造成大量在建、已建的住房建設(shè)資金和建筑材料被浪費(fèi)，這是對社會財(cái)富的巨大浪費(fèi)；三是拆除后使得部分購房者“無家可歸”，購房所用的全部積蓄也付之東流，很可能激化社會矛盾，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定；四是很可能造成部分地區(qū)房地產(chǎn)市場供應(yīng)緊張、甚至反而推高房價(jià)。要加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體，盡快使農(nóng)民擁有相對完整的土地產(chǎn)權(quán)并自主行使土地處置權(quán)，允許農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行部分或全部土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，讓農(nóng)民通過土地使用權(quán)出租、出讓和建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房等方式分享城市化快速發(fā)展進(jìn)程中的土地增值收益。而各地打擊小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)尤其是實(shí)施拆除小產(chǎn)權(quán)房等措施，盡管其中很多扛著加強(qiáng)農(nóng)村土地管理、保護(hù)耕地等合法和依法辦事的外衣，但在某種程度上也是為了維護(hù)其在一級土地市場上的高額壟斷利潤。（三）幾點(diǎn)建議1．違法小產(chǎn)權(quán)房建筑不能一拆了之鑒于目前全國小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量眾多，且待建、在建、完工和已經(jīng)入住等各種形式都有，不可能全部都拆除或沒收，也不可能短期內(nèi)都將其占有的農(nóng)村集體土地全部征收為國有土地，將小產(chǎn)權(quán)房全部轉(zhuǎn)變?yōu)榇螽a(chǎn)權(quán)房。（二）解決小產(chǎn)權(quán)房問題的主要原則1．堅(jiān)持公平正義的原則小產(chǎn)權(quán)房問題不是一個(gè)簡單的經(jīng)濟(jì)問題，也不是一個(gè)簡單的法律問題，而是涉及政府、農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體、開發(fā)商、城鎮(zhèn)購房者等多個(gè)利益主體，涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、城鎮(zhèn)住房保障等制度層面的一個(gè)復(fù)雜的社會問題。2011年11月10日，《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》明確指出，違法宅基地和集體建設(shè)用地必須依法依規(guī)處理后方可登記。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。1．相關(guān)政策內(nèi)容概述1999年5月6日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2010年7月，海南省三亞、?？趦墒邢群髮π‘a(chǎn)權(quán)房采取強(qiáng)拆行動：7月22日，三亞市政府采取“鐵錘行動”，對位于鳳凰鎮(zhèn)水蛟村片區(qū)16棟；之后，?？谑幸膊扇☆愃菩袆樱瑢υ撌幸４蟮肋~仍村48宗、[7]。2008年12月，重慶成立全國第一家農(nóng)村土地交易所，主要開展實(shí)物交易和指標(biāo)交易兩種。建設(shè)用地指標(biāo)可采取掛牌、拍賣等多種方式，在成都市土地（礦權(quán)）交易中心、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行交易，經(jīng)登記生效。第二，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員的，如果取得有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)的，可以認(rèn)定合同有效。（一）北京北京小產(chǎn)權(quán)房主要集中在郊縣區(qū)域，如通州張家灣、房山良鄉(xiāng)、昌平小湯山、大興西紅門等地。盡管農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟(jì)重要財(cái)產(chǎn)，但集體用地與國有土地不同權(quán)、不同價(jià)，農(nóng)村土地地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民并不能夠據(jù)此獲得大部分集體建設(shè)用地增值收益。2011年4月18日，在北京召開的掛牌督辦違法違規(guī)案件新聞發(fā)布會上，國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤介紹說，一季度全國發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為9832件，其中，擅自興建小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象明顯抬頭。其中，除了2008年受國際金融危機(jī)影響而略漲外，大多數(shù)年份都保持較快上漲勢頭，尤其是2007年、%、%，2004年、2005年、2007年、%、%、%、%，漲幅均超過10%（如表7所示）。專欄2另據(jù)報(bào)道[6]，深圳的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和交易一直以來非常活躍，幾乎每一個(gè)村、鎮(zhèn)都建有大量小產(chǎn)權(quán)房，銷售和交易也越來越公開化?！笆晃濉?，比“十五”％，％。從村民層面看，小產(chǎn)權(quán)房有利于維護(hù)其自身利益。4．城市房價(jià)快速攀升使得城市中低收入群體“望房興嘆”近年來，我國房地產(chǎn)市場價(jià)格快速上漲，2010年全國70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格、（見圖2）。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！笆晃濉睍r(shí)期全國土地出讓收入及占比情況（億元，%）年份全國土地出讓收入全國財(cái)政收入土地出讓收入占全國財(cái)政收入的比重地方財(cái)政收入土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重2006767738760183042007130005132223573200810375613302865020091424068477325812010291108308040610數(shù)據(jù)來源：歷年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告及《中國統(tǒng)計(jì)摘要（2011）》與此同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商也能通過二級開發(fā)從房價(jià)大幅上漲、土地快速增值中獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益，而作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體及農(nóng)民個(gè)人并不直接參與土地一級開發(fā)和房產(chǎn)開發(fā)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中的利益分配，土地被征用的農(nóng)民和農(nóng)村集體組織只能以征地拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)的方式從中獲取很小的一部分利益。專欄1 小產(chǎn)權(quán)房購房者的權(quán)益難保障據(jù)《工人日報(bào)》2007年7月報(bào)道，2006年初，李福利在北京順義高麗營村花17萬元買了一套100多平方米的小產(chǎn)權(quán)房，當(dāng)時(shí)村委會給了他一個(gè)“購房協(xié)議”——“舊城改造項(xiàng)目房屋買賣協(xié)議”。國務(wù)院2008年1月《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次明確，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，任何單位和個(gè)人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。二是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)未經(jīng)土地、規(guī)劃、建設(shè)等主管部門許可，項(xiàng)目未經(jīng)投資主管部門核準(zhǔn)或備案，也沒有經(jīng)過農(nóng)村土地征用為國有土地以及國有土地“招、拍、掛”等建設(shè)環(huán)節(jié)，因而不符合國家相關(guān)建設(shè)程序。換句話說，農(nóng)民在宅基地上建設(shè)的用于出租的房屋，不應(yīng)視為小產(chǎn)權(quán)房。2．成本和價(jià)格較為低廉小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在集體土地上，這些集體用地的地理位置相對偏遠(yuǎn)，一般位于城市郊區(qū)甚至遠(yuǎn)郊區(qū)，本身土地價(jià)值比較低。二、小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)現(xiàn)狀（一）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的背景1．城鄉(xiāng)二元土地所有制下政府對土地一級市場的壟斷我國《憲法》第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。另據(jù)調(diào)查資料分析[2]，被征用的農(nóng)村土地收益分配格局大致是地方政府占20%30%，企業(yè)占40%50%，村級組織占25%30%，農(nóng)民僅占5%10%。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。2003年以來，北京房價(jià)總體上呈現(xiàn)快速上漲態(tài)勢，2011年商品住宅成交均價(jià)每平方米21929元，%、%、%，漲幅均超過20%，2009年房價(jià)漲勢更是迅猛，%（見表4）。從購房者層面看，小產(chǎn)權(quán)房能使他們以較低的價(jià)格取得安身之所。圖3從不同階層城鎮(zhèn)居民收入比較來看，2010年城鎮(zhèn)高收入戶、中等收入戶、