【正文】 005年10月28日，北京房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村委會與北京金地雅房地產(chǎn)開發(fā)公司簽署了《青龍頭村舊村改造實施方案》，在未辦理任何立項、規(guī)劃、用地、建設(shè)審批手續(xù)的情況下，共同開發(fā)村子的344畝土地，開工建設(shè)144棟違法建筑物。2007年4月，北京市政府決定拆除85棟，沒收59棟，對6家建設(shè)、施工單位處以罰款并沒收違法所得，同時吊銷金地雅公司營業(yè)執(zhí)照，這些別墅被拆除后所占土地將復(fù)耕。此外，針對小產(chǎn)權(quán)房購買后產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)及相關(guān)利益糾紛，北京市高級人民法院的一份針對小產(chǎn)權(quán)房糾紛的會議紀(jì)要指出，“要全面考慮到合同無效對雙方當(dāng)事人的利益影響，尤其是出賣人因土地升值或拆遷、補償所獲利益，以及買受人因房屋現(xiàn)值和原買賣價格的差異造成的損失”，避免單純判決騰退房屋造成“案結(jié)事起”的后果[2]。（2）率先開展集體建設(shè)用地使用權(quán)有償使用及流轉(zhuǎn)試點。允許土地使用人通過土地有形市場，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式將集體建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)。該意見指出，農(nóng)村宅基地房屋買賣應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定進行。具體如下：第一，對于發(fā)生在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣，該房屋買賣合同認(rèn)定為有效。第三，對于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)，如果合同尚未實際履行或者購房人尚未實際居住使用該房屋的，該合同應(yīng)作無效處理。（三）深圳2009年6月2日，深圳市人大常委會《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》出臺，其中第五、六條規(guī)定，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，市政府應(yīng)當(dāng)區(qū)別其違法程度，根據(jù)本決定以及土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計劃的要求，分別采用確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒收、臨時使用等方式，分期分批處理”，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，符合確認(rèn)產(chǎn)權(quán)條件的，適當(dāng)照顧原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益，在區(qū)分違法建筑和當(dāng)事人不同情況的基礎(chǔ)上予以處罰和補收地價款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房地產(chǎn)證”。在全市土地已經(jīng)全部實施國有化的大背景下，全市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑在占地性質(zhì)方面與“小產(chǎn)權(quán)房”存在著本質(zhì)區(qū)別，由于存在占地性質(zhì)的根本區(qū)別，全市農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑不屬于國土資源部文件所說的“小產(chǎn)權(quán)房”[3]。在推進土地整理的過程中，成都市始終堅持了“五個結(jié)合”：與改善農(nóng)村生產(chǎn)條件相結(jié)合，與推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，與促進農(nóng)民集中居住相結(jié)合，與農(nóng)民增收相結(jié)合，與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟相結(jié)合。一是遵循“大統(tǒng)籌、大集中”的思路，對農(nóng)民“雙放棄”（即自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)）后的宅基地和耕地進行整理，促進農(nóng)村土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。三是成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司等流轉(zhuǎn)平臺及中介機構(gòu)，將集體資產(chǎn)、集體土地股份化后進行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。在總結(jié)都江堰市、彭州市、雙流縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，決定于2009年5月底前在全市范圍內(nèi)分批完成建立與國有土地相協(xié)調(diào)的集體土地基準(zhǔn)地價體系，這是加強農(nóng)村集體土地管理，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)性工作。通過實施農(nóng)村土地綜合整治項目，整理廢棄農(nóng)村建設(shè)用地并復(fù)墾為耕地，扣除農(nóng)民集中居住區(qū)占地、預(yù)留給農(nóng)民集體的發(fā)展用地，經(jīng)驗收合格節(jié)余的建設(shè)用地面積，為建設(shè)用地指標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)的價格以最低保護價為基礎(chǔ)，按市場規(guī)則由交易雙方?jīng)Q定。2011年建設(shè)用地指標(biāo)的最低保護價為每畝18萬元。建設(shè)用地指標(biāo)交易后，由指標(biāo)供給方按成交價款的10%繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費。從調(diào)研情況看，成都市政府盡管到目前為止沒有在公開場合鼓勵過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易行為，也沒有保證過其產(chǎn)權(quán)。其中，最典型的做法屬于郫縣。（五）重慶2007年6月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)重慶、成都設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，這是我國在新的歷史條件下加快中西部地區(qū)發(fā)展、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。九龍坡區(qū)是重慶市進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革的先行示范區(qū)，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行了大膽探索。（2）開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，促進“農(nóng)地入市”。其中，實物交易指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易，交易內(nèi)容包括耕地、林地等農(nóng)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)；指標(biāo)交易指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，即所謂的地票交易，指將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗收后騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證，這個憑證就稱為“地票”。截至2010年12月，重慶農(nóng)村土地交易所共進行了17場地票交易，共成交地票指標(biāo)29720畝，最高每畝價格達20萬元。據(jù)報道，重慶市在進行住房制度改革時提出“保障房＋商品房”的雙軌制住房供應(yīng)體系，其中30%40%由政府保障房解決，60%70%走市場化。今后重慶一環(huán)到二環(huán)之間布局20個居民集聚區(qū)，每個居民區(qū)里1/4是保障房、公租房，3/4的部分是商品房，公租房和商品房混建以共享配套設(shè)施和公共服務(wù)[4]。（六）海南2009年12月，《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》正式出臺，標(biāo)志著海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，海南發(fā)展面臨新的歷史機遇。目前，三亞市小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)已從市區(qū)周邊蔓延到多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展速度之快、規(guī)模之大，引起社會廣泛關(guān)注。其中，23個重點項目建設(shè)用地范圍內(nèi)搶建的違法建筑達2000棟，面積達90萬平方米；南濱農(nóng)場、南新農(nóng)場、鳳凰鎮(zhèn)、田獨鎮(zhèn)小產(chǎn)權(quán)房集中區(qū)域內(nèi)的違法建筑小產(chǎn)權(quán)房達400棟，面積達180萬平方米。[5]據(jù)海南省國土環(huán)境資源廳對?？凇⑷齺?、萬寧、東方、昌江、臨高、樂東、陵水等市縣的統(tǒng)計，2009年至2010年1月底，全省共查處私買私賣宅基地1047宗，其中拆除小產(chǎn)權(quán)房2萬平方米[6]。2011年8月，海南省三亞市政府對小產(chǎn)權(quán)房問題公開表示，對違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的，堅決予以拆除；對符合土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，且滿足質(zhì)量安全要求的，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，可以沒收實物或非法所得并處罰款[8]。截至2011年6月末，%，%，至此已基本完成農(nóng)村土地確權(quán)工作[9]。[2]《小產(chǎn)權(quán)房買賣無法可依 價格升值引發(fā)合同糾紛》，21世紀(jì)經(jīng)濟報道，2011年4月7日。小產(chǎn)權(quán)房不發(fā)證》，深圳商報，2011年11月19日。[5]《海南三亞嚴(yán)處小產(chǎn)權(quán)房拆除總面積已超五十萬平米》，經(jīng)濟參考報，2011年11月12日。[7]蘇群．《海南鐵腕強拆小產(chǎn)權(quán)房》，中華工商時報，2010年7月28日。[9]周慧敏．《海南成為全國首個基本完成農(nóng)村集體土地確權(quán)省份》，新華網(wǎng)，2011年7月27日。這顯然有比較大的局限性甚至缺陷。”2004年10月21日，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）指出，農(nóng)村集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農(nóng)用地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。2004年11月2日，《國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號）指出，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！r(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)。目前，有些村集體經(jīng)濟組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，用于安置本集體經(jīng)濟組織成員，但在安置過程中，擅自擴大銷售對象，以較低的價格向本集體經(jīng)濟組織以外成員銷售。有些項目允諾辦理的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”，均不符合法律規(guī)定，不受法律保護。農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”?！魏螁挝缓蛡€人不得自行與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)議將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。2007年12月31日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》明確指出，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。2008年7月8日，《國土資源部關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2008]146號）指出，嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購買和違法建造住宅的規(guī)定。2008年12月3日，《最高人民法院關(guān)于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見》指出，（1）對改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的流轉(zhuǎn)行為，要依法確認(rèn)無效。2009年8月11日，《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進批而未用土地利用的通知》指出，嚴(yán)肅查處違反土地管理法律法規(guī)新建“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場項目用地。2010年1月28日，全國國土資源工作會議明確了國務(wù)院對處理小產(chǎn)權(quán)房的要求：一是所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進行普查；三是責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房問題，拿出相關(guān)處理意見和辦法。2011年5月，國土部出臺《關(guān)于加強保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》，明確提出要防范和杜絕擅自利用農(nóng)村集體土地興建公租房，嚴(yán)肅查處“小產(chǎn)權(quán)”房，維護良好的管地用地秩序。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，不得登記發(fā)證。如前所述，按照目前的法律法規(guī)以及相關(guān)政策，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)經(jīng)營活動是不合法的。不容否認(rèn)，一些地方小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中存在違法占用耕地和政府官員權(quán)力尋租以及建筑質(zhì)量低下等問題。因而，現(xiàn)行相關(guān)政策目標(biāo)存在一定的局限性甚至缺陷。國土資源部提出了四條處理意見：一是違法建設(shè)立即叫停，責(zé)令開發(fā)商停止對外銷售，并采取停電、停水等措施；二是拆除尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋以及所有圈建的圍墻；對2007年12月30日以前銷售的已建成房屋，待全國“小產(chǎn)權(quán)房”處理政策出臺后一并處理；三是已劃分地塊對外出租待建的，責(zé)令退還土地；四是分清責(zé)任，依法依規(guī)追究有關(guān)人員的責(zé)任。從小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)政策執(zhí)行情況來看，對小產(chǎn)權(quán)房進行強制拆除、沒收和停建等做法，盡管合乎并執(zhí)行了相關(guān)政策法規(guī)的要求，但反過來也造成了一些不容忽視的問題，主要是導(dǎo)致社會資源的損失浪費?？傊鎸Ω鞯匦‘a(chǎn)權(quán)房普遍存在的事實并且還將繼續(xù)產(chǎn)生的趨勢，小產(chǎn)權(quán)房問題的核心已經(jīng)不是合法與否和禁止與否的問題，而是政府如何引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房從“合情合理”走向“合法合規(guī)”，如何在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中和諧解決小產(chǎn)權(quán)房問題，實現(xiàn)政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民個人、城鎮(zhèn)購房者、開發(fā)商“多贏”的問題。解決小產(chǎn)權(quán)房問題，從短期來看需要區(qū)別對待、分類處置各類小產(chǎn)權(quán)房，從長期來看更需要一系列相關(guān)體制改革創(chuàng)新。這就要求各地在治理小產(chǎn)權(quán)房過程中，既要嚴(yán)格依照法律和政策辦事，也要考慮到廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)購房者的現(xiàn)實利益，既要充分考慮到現(xiàn)行政策法規(guī)的剛性要求，也應(yīng)多一些“以人為本”的靈活的處理方式。2．堅持同地同權(quán)同價的原則在《憲法》中，“農(nóng)村土地集體所有制”和“城市土地國有制”是并立的兩種土地所有制。不難看出，農(nóng)村集體土地所有者并不真正具備出讓自己所有的集體土地并獲取出讓收益的權(quán)利。小產(chǎn)權(quán)房之所以成為一個“問題”，根本在于這兩種土地所有制“天生的”不平等。這不僅有利于加快推進城市化進程，切實保護農(nóng)民根本利益，而且是貫徹《物權(quán)法》平等保護原則的客觀要求。僅僅簡單地采取強制停建、強制拆除、沒收和斷水?dāng)嚯姷取岸隆钡拇胧?，并不能從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題。要讓農(nóng)民切實享受城市化快速發(fā)展的成果，享受土地價值上漲的利益，同時要加快保障性住房建設(shè)步伐，切實解決城鎮(zhèn)中低收入住房需求，從而有效減少對小產(chǎn)權(quán)房的需求。然而，既然大量社會資金和建筑材料已經(jīng)投入小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中，就不要強制拆除，這也符合建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的客觀要求?？傊?，目前我國住房資源較為稀缺，違法建筑也是社會財富，只要不涉及質(zhì)量、環(huán)保、安全等涉及生命財產(chǎn)安全的問題，對于符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，且未占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房，顯然不應(yīng)強制拆除。作為對違法占用耕地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的替代性懲罰措施，政府可采取兩種方式：一是對于通過占補平衡的方式要求開發(fā)商和農(nóng)村集體組織另行開發(fā)出相同數(shù)量、質(zhì)量的耕地；二是沒收部分小產(chǎn)權(quán)房并將其作為保障性住房。小產(chǎn)權(quán)房屬于商品房和上述保障性住房之外的另一種城鎮(zhèn)房屋類型，也成為城鎮(zhèn)住房供給的重要組成部分。要淡化、而不應(yīng)過于糾結(jié)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的集體所有制而非國有的性質(zhì)，容忍、默認(rèn)甚至允許集體土地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房問題長期存在的客觀性和必然性，將小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)視同改革開放以來允許在集體建設(shè)用地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣。建議可考慮在房價較高的一線城市進行小產(chǎn)權(quán)房入市試點，賦予農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)，使小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榭珊戏ń灰椎?、以自住為主的、特殊性質(zhì)的“商品房”（不是大產(chǎn)權(quán)房，而類似于經(jīng)濟適用房和公租房），從而擴大城鎮(zhèn)住房供給來源，進一步豐富城市住房供給體系。3．要著力防止地方政府與農(nóng)民爭土地如果說長期以來工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”是城市對農(nóng)民利益的一種形式剝奪的話，則近年來地方政府及其授權(quán)機構(gòu)（如眾多的開發(fā)區(qū)和城投公司）對農(nóng)村土地的大規(guī)?！叭Φ亍边\動并從中賺取土地一級市場的高額壟斷利潤就是另外一種更為直接的剝奪。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)之所以屢禁不止，很大程度上也是農(nóng)民對地方政府征用農(nóng)村土地并賺取高額壟斷利潤的一種本能反抗和理性選擇。畢竟，同樣一塊農(nóng)村土地，如果用于建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，則地方政府及其授權(quán)機構(gòu)的所得幾乎為零，而如果其先將該土地征為國有再通過“招拍掛”方式出讓給開發(fā)商建設(shè)商品房，則其所得將大大超過對該土地的補償費用。對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益，達到“同地、同權(quán)、同價”。也只有著力防止地方政府及其授權(quán)機構(gòu)與農(nóng)民爭土地，才能更好地保護農(nóng)民合法土地權(quán)益并分享土地增值收益。從房屋使用價值來看，小產(chǎn)權(quán)房和保障性住房沒有本質(zhì)差異，其不同點主要在于所占有的土地性質(zhì)和購買者身份。在近年來大中城市房價持續(xù)攀升、地方政府對保障性住房供應(yīng)相對不足的情況下，小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上也起到了“保障房”的