【正文】 變成近郊區(qū)，近郊區(qū)逐步變成了城區(qū)，農(nóng)村地區(qū)變成了城中村。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，打破了政府壟斷土地一級(jí)市場的格局，在很大程度上也是農(nóng)民和農(nóng)村集體組織參與土地資源優(yōu)化配置、分享工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程中土地增值收益的必然結(jié)果。正是在我國城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體土地所有者與國有土地所有者之間權(quán)利不對(duì)等，農(nóng)村集體組織并不擁有完全意義上的集體土地產(chǎn)權(quán)——農(nóng)民集體對(duì)土地的占有、使用、收益和處分權(quán)是有限的，尤其是缺乏對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的最終處分權(quán)，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體所有土地?zé)o法直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。4．風(fēng)險(xiǎn)隱患較大利用國有土地從事商品房開發(fā)建設(shè)，需要具備“五證”，即國有土地使用證、規(guī)劃許可證、規(guī)劃工程許可證、施工許可證和商品房預(yù)售許可證。特別是，小產(chǎn)權(quán)房系直接在集體土地上開發(fā)建設(shè)，在建設(shè)過程中沒有經(jīng)過集體土地征用為國有土地和國有土地“招、拍、掛”等環(huán)節(jié)，也不必繳納國有土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，因而小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的土地成本近乎為零，其開發(fā)建設(shè)成本主要表現(xiàn)為直接的建安成本。按照《土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用集體所有土地，其他任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。五是“小產(chǎn)權(quán)”是針對(duì)“大產(chǎn)權(quán)”即完全產(chǎn)權(quán)房而言的，只有經(jīng)過依法登記、“三證”（房屋所有權(quán)證、國有土地使用權(quán)證、契稅證）齊全的房屋才是完全產(chǎn)權(quán)房，故小產(chǎn)權(quán)房沒有真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)違反了我國現(xiàn)行農(nóng)村土地利用相關(guān)法律法規(guī)，但涉及國家、農(nóng)村集體、農(nóng)村個(gè)人以及小產(chǎn)權(quán)房購買者等多方利益，如何妥善對(duì)待和處理小產(chǎn)權(quán)房問題，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為各級(jí)政府亟待解決的一個(gè)難題。綜合各地對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的定義，小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的、向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外居民銷售的住宅，其內(nèi)涵一般包括五個(gè)方面：一是小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地為農(nóng)村集體土地，而非經(jīng)過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式取得的城市國有土地。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國農(nóng)村集體土地包括農(nóng)用地（耕地）、農(nóng)村集體建設(shè)用地和未利用地三種性質(zhì)，其中農(nóng)村集體建設(shè)用地又可細(xì)分為農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。2004年12月國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。小產(chǎn)權(quán)房只具備了普通商品房的使用性質(zhì)，但不具備其法律性質(zhì)，并不是真正意義上的商品房，其流通轉(zhuǎn)讓受到諸多限制。（參見專欄1）總之，雖然在小產(chǎn)權(quán)房購買時(shí)，購房者能夠以較低廉的價(jià)格解決居住問題，但后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)隱患是比較大的。其中，政府二元身份一方面是指二元土地權(quán)力，即中央政府代表所有權(quán)、行使市場管制權(quán)；地方政府代理使用權(quán)、行使經(jīng)營權(quán)；另一方面是指二元政府職能，即政府既具公共職能也具經(jīng)營職能。（見表1）表1另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測調(diào)查結(jié)果顯示，％。[3]3．農(nóng)村集體土地征用費(fèi)用與國有土地出讓價(jià)格的巨大差距我國《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。以北京市為例，根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）》，人口1695萬人，；2010年北京市主要農(nóng)產(chǎn)品單位面積產(chǎn)量為5297公斤/千公頃，并參照國家在小麥和稻谷主產(chǎn)區(qū)實(shí)施的最低收購價(jià)格（2010年），白小麥、紅小麥、*＝，*3＝。而正是國有土地招拍掛成交價(jià)格與農(nóng)村土地征用費(fèi)用之間巨大的“剪刀差”，成為直接利用農(nóng)村土地開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)重要誘因。實(shí)際上，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生本身就反映了我國房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀。開發(fā)商明知法律不允許，但由于不必像利用國有土地開發(fā)商品房一樣支付巨大的土地出讓金，且可以在小產(chǎn)權(quán)開發(fā)所獲利益中按比例分成，故其往往具有相當(dāng)大的積極性。按照上述對(duì)小產(chǎn)權(quán)房內(nèi)涵的界定，并考慮到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可獲得性，我們采取如下兩個(gè)公式對(duì)歷年小產(chǎn)權(quán)房竣工面積及其存量進(jìn)行估算。從不同時(shí)期看，“十五”，％。“十一五”時(shí)期北京市小產(chǎn)權(quán)房竣工面積接近400萬平方米，％，而價(jià)格僅為北京臨近地段商品房價(jià)格的25%30%左右。其中，占總量的28%；，占總量的42%；其他住房（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位自有房、企業(yè)自有房等），占總量的30%。表6　2009年農(nóng)民工外出務(wù)工收入情況類 別月均收入（元）全國平均1417務(wù)工地區(qū)東部1422中部1350西部1378務(wù)工地點(diǎn)直轄市1569省會(huì)城市1425地級(jí)市1402縣級(jí)市1359建制鎮(zhèn)1348數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司．《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》，2010年3月。深圳市小產(chǎn)權(quán)房購買者主要為中低收入群體尤其是老年人和外地來深圳務(wù)工時(shí)間不長的年輕人。這意味著，1995以前城鎮(zhèn)住宅竣工面積對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)居民住宅面積的貢獻(xiàn)為零，這顯然不符合邏輯。2010年全國監(jiān)測城市綜合地價(jià)、商品房價(jià)格分別為每平方米4488元、5029元，、。表7尤其是如果2011年實(shí)施的城市住宅限售政策繼續(xù)下去，這種不會(huì)被計(jì)入購房套數(shù)，沒有購買條件限制，沒有法律意義上的產(chǎn)權(quán)保障但擁有巨大價(jià)格優(yōu)勢的小產(chǎn)權(quán)房還可能會(huì)建的更多。從農(nóng)民收入來源結(jié)構(gòu)變化情況來看，家庭經(jīng)營收入和工資性收入是其主要來源，二者占比合計(jì)為90%左右，而財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入占比較低，%、%，二者合計(jì)略超10%。“十一五”（如圖5所示），；，%、%，%%。相對(duì)于近幾年不斷攀升的城市房價(jià)而言，城市尤其是部分大城市的中低收入者收入增漲遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于房價(jià)的漲幅。為此，各地對(duì)小產(chǎn)權(quán)房處理方式并不一致，有的甚至相差很大。此外，針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房購買后產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)及相關(guān)利益糾紛，北京市高級(jí)人民法院的一份針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房糾紛的會(huì)議紀(jì)要指出，“要全面考慮到合同無效對(duì)雙方當(dāng)事人的利益影響，尤其是出賣人因土地升值或拆遷、補(bǔ)償所獲利益，以及買受人因房屋現(xiàn)值和原買賣價(jià)格的差異造成的損失”，避免單純判決騰退房屋造成“案結(jié)事起”的后果[2]。具體如下：第一，對(duì)于發(fā)生在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣，該房屋買賣合同認(rèn)定為有效。在推進(jìn)土地整理的過程中，成都市始終堅(jiān)持了“五個(gè)結(jié)合”：與改善農(nóng)村生產(chǎn)條件相結(jié)合，與推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，與促進(jìn)農(nóng)民集中居住相結(jié)合，與農(nóng)民增收相結(jié)合，與發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，整理廢棄農(nóng)村建設(shè)用地并復(fù)墾為耕地，扣除農(nóng)民集中居住區(qū)占地、預(yù)留給農(nóng)民集體的發(fā)展用地，經(jīng)驗(yàn)收合格節(jié)余的建設(shè)用地面積，為建設(shè)用地指標(biāo)。從調(diào)研情況看，成都市政府盡管到目前為止沒有在公開場合鼓勵(lì)過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易行為，也沒有保證過其產(chǎn)權(quán)。（2）開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，促進(jìn)“農(nóng)地入市”。今后重慶一環(huán)到二環(huán)之間布局20個(gè)居民集聚區(qū)，每個(gè)居民區(qū)里1/4是保障房、公租房，3/4的部分是商品房，公租房和商品房混建以共享配套設(shè)施和公共服務(wù)[4]。[5]據(jù)海南省國土環(huán)境資源廳對(duì)海口、三亞、萬寧、東方、昌江、臨高、樂東、陵水等市縣的統(tǒng)計(jì)，2009年至2010年1月底，全省共查處私買私賣宅基地1047宗，其中拆除小產(chǎn)權(quán)房2萬平方米[6]。小產(chǎn)權(quán)房不發(fā)證》，深圳商報(bào)，2011年11月19日。這顯然有比較大的局限性甚至缺陷?！r(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)。農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。2008年7月8日，《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2008]146號(hào)）指出，嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購買和違法建造住宅的規(guī)定。2011年5月，國土部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》，明確提出要防范和杜絕擅自利用農(nóng)村集體土地興建公租房，嚴(yán)肅查處“小產(chǎn)權(quán)”房，維護(hù)良好的管地用地秩序。因而，現(xiàn)行相關(guān)政策目標(biāo)存在一定的局限性甚至缺陷?？傊鎸?duì)各地小產(chǎn)權(quán)房普遍存在的事實(shí)并且還將繼續(xù)產(chǎn)生的趨勢，小產(chǎn)權(quán)房問題的核心已經(jīng)不是合法與否和禁止與否的問題，而是政府如何引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房從“合情合理”走向“合法合規(guī)”，如何在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中和諧解決小產(chǎn)權(quán)房問題，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)人、城鎮(zhèn)購房者、開發(fā)商“多贏”的問題。不難看出，農(nóng)村集體土地所有者并不真正具備出讓自己所有的集體土地并獲取出讓收益的權(quán)利。要讓農(nóng)民切實(shí)享受城市化快速發(fā)展的成果，享受土地價(jià)值上漲的利益，同時(shí)要加快保障性住房建設(shè)步伐，切實(shí)解決城鎮(zhèn)中低收入住房需求，從而有效減少對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的需求。小產(chǎn)權(quán)房屬于商品房和上述保障性住房之外的另一種城鎮(zhèn)房屋類型，也成為城鎮(zhèn)住房供給的重要組成部分。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)之所以屢禁不止，很大程度上也是農(nóng)民對(duì)地方政府征用農(nóng)村土地并賺取高額壟斷利潤的一種本能反抗和理性選擇。從房屋使用價(jià)值來看，小產(chǎn)權(quán)房和保障性住房沒有本質(zhì)差異，其不同點(diǎn)主要在于所占有的土地性質(zhì)和購買者身份。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。建議可考慮在房價(jià)較高的一線城市進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房入市試點(diǎn)，賦予農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)，使小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榭珊戏ń灰椎?、以自住為主的、特殊性質(zhì)的“商品房”（不是大產(chǎn)權(quán)房，而類似于經(jīng)濟(jì)適用房和公租房），從而擴(kuò)大城鎮(zhèn)住房供給來源，進(jìn)一步豐富城市住房供給體系?？傊?，目前我國住房資源較為稀缺，違法建筑也是社會(huì)財(cái)富，只要不涉及質(zhì)量、環(huán)保、安全等涉及生命財(cái)產(chǎn)安全的問題，對(duì)于符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，且未占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房，顯然不應(yīng)強(qiáng)制拆除。這不僅有利于加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民根本利益，而且是貫徹《物權(quán)法》平等保護(hù)原則的客觀要求。這就要求各地在治理小產(chǎn)權(quán)房過程中，既要嚴(yán)格依照法律和政策辦事，也要考慮到廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)購房者的現(xiàn)實(shí)利益，既要充分考慮到現(xiàn)行政策法規(guī)的剛性要求，也應(yīng)多一些“以人為本”的靈活的處理方式。國土資源部提出了四條處理意見：一是違法建設(shè)立即叫停，責(zé)令開發(fā)商停止對(duì)外銷售，并采取停電、停水等措施；二是拆除尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋以及所有圈建的圍墻；對(duì)2007年12月30日以前銷售的已建成房屋，待全國“小產(chǎn)權(quán)房”處理政策出臺(tái)后一并處理；三是已劃分地塊對(duì)外出租待建的，責(zé)令退還土地；四是分清責(zé)任，依法依規(guī)追究有關(guān)人員的責(zé)任。如前所述，按照目前的法律法規(guī)以及相關(guān)政策，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)是不合法的。2009年8月11日，《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》指出，嚴(yán)肅查處違反土地管理法律法規(guī)新建“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場項(xiàng)目用地。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。目前，有些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，用于安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但在安置過程中，擅自擴(kuò)大銷售對(duì)象，以較低的價(jià)格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。[7]蘇群．《海南鐵腕強(qiáng)拆小產(chǎn)權(quán)房》，中華工商時(shí)報(bào)，2010年7月28日。截至2011年6月末，%，%，至此已基本完成農(nóng)村土地確權(quán)工作[9]。目前，三亞市小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)已從市區(qū)周邊蔓延到多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展速度之快、規(guī)模之大，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。截至2010年12月，重慶農(nóng)村土地交易所共進(jìn)行了17場地票交易，共成交地票指標(biāo)29720畝，最高每畝價(jià)格達(dá)20萬元。（五）重慶2007年6月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)重慶、成都設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這是我國在新的歷史條件下加快中西部地區(qū)發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。2011年建設(shè)用地指標(biāo)的最低保護(hù)價(jià)為每畝18萬元。三是成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司等流轉(zhuǎn)平臺(tái)及中介機(jī)構(gòu)，將集體資產(chǎn)、集體土地股份化后進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。（三）深圳2009年6月2日，深圳市人大常委會(huì)《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》出臺(tái)，其中第五、六條規(guī)定，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，市政府應(yīng)當(dāng)區(qū)別其違法程度，根據(jù)本決定以及土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的要求，分別采用確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒收、臨時(shí)使用等方式，分期分批處理”，“經(jīng)普查記錄的違法建筑，符合確認(rèn)產(chǎn)權(quán)條件的，適當(dāng)照顧原村民和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益，在區(qū)分違法建筑和當(dāng)事人不同情況的基礎(chǔ)上予以處罰和補(bǔ)收地價(jià)款后，按規(guī)定辦理初始登記，依法核發(fā)房地產(chǎn)證”。允許土地使用人通過土地有形市場，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式將集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。比如，2005年10月28日，北京房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村委會(huì)與北京金地雅房地產(chǎn)開發(fā)公司簽署了《青龍頭村舊村改造實(shí)施方案》，在未辦理任何立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、建設(shè)審批手續(xù)的情況下，共同開發(fā)村子的344畝土地，開工建設(shè)144棟違法建筑物。注釋：[1]袁業(yè)飛．《禁？放？小產(chǎn)權(quán)房路在何方？——聚焦走到十字路口的小產(chǎn)權(quán)房》，中華建設(shè)，2011（5）：615。三、對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的評(píng)價(jià)盡管小產(chǎn)權(quán)房在農(nóng)村土地利用方面存在不合法性，但并不能據(jù)此抹殺小產(chǎn)權(quán)房在促進(jìn)農(nóng)民增收和解決中低收入群體居住需求等方面的積極意義。目前需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力主體大多是上世紀(jì)80年代以后出生的年輕人，他們舉家流動(dòng)和長期定居在城市的趨勢較為明顯，住房需求較為迫切。其中，2010年全國各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開工590萬套，基本建成370萬套，農(nóng)村危房改造開工136萬戶，基本竣工108萬戶。[4] 吳紅纓．《重慶成都小產(chǎn)權(quán)改革：合法化之路》，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2007年9月27日。其中，選擇第二居所的高收入群體、投資房產(chǎn)的人、外來務(wù)工人員占絕大多數(shù)，普通工薪階層相對(duì)很少。另外，還有一類群體也成為小產(chǎn)權(quán)房購買者，即房產(chǎn)投資者，因小產(chǎn)房價(jià)格低廉，一些投資者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房具有很大的升值潛力，具有一定的投資增值空間。從不同階層城鎮(zhèn)居民收入比較來看，2010年城鎮(zhèn)高收入戶、中等收入戶、%、%、%。價(jià)格方面，大部分小產(chǎn)權(quán)房銷售均價(jià)在2000～2500元/平方米左右，比普通商品房便宜一半以上[3]。圖3從不同年份看，1999年、20