【正文】 民增收的若干意見》明確指出，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權房”。2008年1月 國務院下發(fā)的《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》指出，任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。2008年7月8日，《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2008]146號）指出，嚴格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購買和違法建造住宅的規(guī)定。對城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造住宅申請宅基地使用權登記的，不予受理。2008年12月3日，《最高人民法院關于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》指出，（1）對改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權益的流轉(zhuǎn)行為，要依法確認無效。（2）對違反法律、行政法規(guī)以及相關國家政策的宅基地轉(zhuǎn)讓行為，以及其他變相導致農(nóng)民喪失宅基地使用權的行為，應當依法確認無效。2009年8月11日，《國土資源部關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》指出，嚴肅查處違反土地管理法律法規(guī)新建“小產(chǎn)權房”和高爾夫球場項目用地?！瓕υ诮ㄔ谑鄣囊孕罗r(nóng)村建設、村莊改造、農(nóng)民新居建設和設施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等名義占用農(nóng)村集體土地興建商品住宅，在地方政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，必須采取強力措施，堅決叫停管住并予以嚴肅查處。2010年1月28日，全國國土資源工作會議明確了國務院對處理小產(chǎn)權房的要求：一是所有在建及在售小產(chǎn)權房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權房現(xiàn)狀進行普查；三是責成領導小組研究小產(chǎn)權房問題，拿出相關處理意見和辦法。2010年5月4日，在國土部掛牌督辦違法案件及2009年土地例行督察公告新聞發(fā)布會上，國土部針對小產(chǎn)權房的明確表態(tài)是：對尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除；對2007年12月30日以前銷售的已建成房屋，待全國小產(chǎn)權房處理政策出臺后一并處理。2011年5月，國土部出臺《關于加強保障性安居工程用地管理有關問題的通知》，明確提出要防范和杜絕擅自利用農(nóng)村集體土地興建公租房，嚴肅查處“小產(chǎn)權”房，維護良好的管地用地秩序。2011年11月10日，《國土資源部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關于農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》明確指出，違法宅基地和集體建設用地必須依法依規(guī)處理后方可登記。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權房”等違法用地，不得登記發(fā)證。2．相關政策存在的主要問題（1）相關小產(chǎn)權房政策目標存在一定的局限性小產(chǎn)權房之所以能夠大量產(chǎn)生，既與城鄉(xiāng)二元土地制度下政府壟斷土地一級市場有掛，也與農(nóng)民試圖要分享工業(yè)化、城市化進程中土地增值收益有關，還與部分房地產(chǎn)開發(fā)商追逐高額利潤有較大關系。如前所述，按照目前的法律法規(guī)以及相關政策，小產(chǎn)權房開發(fā)經(jīng)營活動是不合法的。從近年來出臺的大多數(shù)政策文件來看，基本是從農(nóng)村土地利用方面反復強調(diào)小產(chǎn)權房的不合法性，政策目標是以禁止小產(chǎn)權房開發(fā)建設和銷售為主，采取的措施主要包括強制拆除、沒收、停建停售和停水停電等（參閱專欄3）。不容否認，一些地方小產(chǎn)權房建設中存在違法占用耕地和政府官員權力尋租以及建筑質(zhì)量低下等問題。現(xiàn)行相關政策也的確在一定程度上遏制了小產(chǎn)權房建設中出現(xiàn)的違法亂建、非法占用農(nóng)村集體土地尤其是耕地的現(xiàn)象，但并沒有響應在政府壟斷土地一級市場和城市化快速發(fā)展背景下農(nóng)民分享土地增值收益的巨大利益訴求，也沒有充分認識到高房價背景下小產(chǎn)權房對解決中低收入群體居住需求的積極意義。因而，現(xiàn)行相關政策目標存在一定的局限性甚至缺陷。專欄3國土資源部2010年提出的小產(chǎn)權房處理措施國土資源部2010年公開通報的五起違法案件中，涉及北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)的四個項目，這些項目借“新農(nóng)村建設”之名，擅自在租用的集體土地上進行非農(nóng)業(yè)建設，構(gòu)成了違法占地事實。國土資源部提出了四條處理意見：一是違法建設立即叫停，責令開發(fā)商停止對外銷售，并采取停電、停水等措施；二是拆除尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋以及所有圈建的圍墻；對2007年12月30日以前銷售的已建成房屋，待全國“小產(chǎn)權房”處理政策出臺后一并處理；三是已劃分地塊對外出租待建的，責令退還土地；四是分清責任，依法依規(guī)追究有關人員的責任。（2）相關政策實施結(jié)果導致社會資源損失浪費我們應充分認識到，各地出現(xiàn)的小產(chǎn)權房以及“城鎮(zhèn)居民個人到農(nóng)村買地建房”等，更多的是人們面對高房價甚至還面臨著諸多法律和政策風險的情況下作出的一次次無奈選擇。從小產(chǎn)權房相關政策執(zhí)行情況來看，對小產(chǎn)權房進行強制拆除、沒收和停建等做法，盡管合乎并執(zhí)行了相關政策法規(guī)的要求，但反過來也造成了一些不容忽視的問題，主要是導致社會資源的損失浪費。比如，強制拆除或沒收小產(chǎn)權房給購房者造成了資金損失，停建小產(chǎn)權房造成半拉子工程更是一種對資源的極大損失和浪費，拆除小產(chǎn)權房后的土地并沒有得到復耕等?？傊?，面對各地小產(chǎn)權房普遍存在的事實并且還將繼續(xù)產(chǎn)生的趨勢，小產(chǎn)權房問題的核心已經(jīng)不是合法與否和禁止與否的問題，而是政府如何引導小產(chǎn)權房從“合情合理”走向“合法合規(guī)”，如何在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中和諧解決小產(chǎn)權房問題，實現(xiàn)政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民個人、城鎮(zhèn)購房者、開發(fā)商“多贏”的問題。（二）解決小產(chǎn)權房問題的主要原則1．堅持公平正義的原則小產(chǎn)權房問題不是一個簡單的經(jīng)濟問題，也不是一個簡單的法律問題，而是涉及政府、農(nóng)民個人、農(nóng)村集體、開發(fā)商、城鎮(zhèn)購房者等多個利益主體，涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權、城鎮(zhèn)住房保障等制度層面的一個復雜的社會問題。解決小產(chǎn)權房問題，從短期來看需要區(qū)別對待、分類處置各類小產(chǎn)權房，從長期來看更需要一系列相關體制改革創(chuàng)新。而這些都需要堅持公平正義，兼顧和平衡各方利益關系，這也是建設和諧社會的應有之義。這就要求各地在治理小產(chǎn)權房過程中，既要嚴格依照法律和政策辦事，也要考慮到廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)購房者的現(xiàn)實利益，既要充分考慮到現(xiàn)行政策法規(guī)的剛性要求，也應多一些“以人為本”的靈活的處理方式。也只有堅持公平正義，堅持“以人為本”，才能在解決小產(chǎn)權房問題中真正維護好最廣大人民群眾的根本利益[1]。2．堅持同地同權同價的原則在《憲法》中，“農(nóng)村土地集體所有制”和“城市土地國有制”是并立的兩種土地所有制。在目前我國城鄉(xiāng)二元土地所有制框架下，對于其它條件完全相同的兩塊建設用地來說，若其中一塊是農(nóng)村集體所有土地，按照《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”，基本上只有自用的權利，轉(zhuǎn)為國有土地需要相關部門審批才能進入二級市場流轉(zhuǎn)，并且農(nóng)民只能得到比例相對很低的補償費用；但另一塊若是國有土地，就可享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權利，并可以在市場交易中實現(xiàn)土地增值。不難看出，農(nóng)村集體土地所有者并不真正具備出讓自己所有的集體土地并獲取出讓收益的權利。這就是所謂的農(nóng)村集體土地所有權“殘缺”和兩種土地所有制的不平等。小產(chǎn)權房之所以成為一個“問題”，根本在于這兩種土地所有制“天生的”不平等。在處理小產(chǎn)權房問題中，要正確對待工業(yè)化、城市化進程中農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，在土地用途管制和符合相關規(guī)劃條件下，讓農(nóng)村集體土地享有與城市國有土地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓的權利，實現(xiàn)集體土地與國有土地的“同地、同價、同權”，盡快結(jié)束農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權上存在的“所有制歧視”狀態(tài)。這不僅有利于加快推進城市化進程，切實保護農(nóng)民根本利益，而且是貫徹《物權法》平等保護原則的客觀要求。3．堅持疏導結(jié)合的原則對小產(chǎn)權房問題要歷史地、辯證地看，既要看到其不合法性，違背了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關法律規(guī)定，也要看到其積極意義和現(xiàn)實合理性，即在一定程度上解決了城市中低收入階層的居住需求，也使農(nóng)民分享到了城市化快速發(fā)展過程中土地增值的收益。僅僅簡單地采取強制停建、強制拆除、沒收和斷水斷電等“堵”的措施，并不能從根本上解決小產(chǎn)權房問題。必須從各地實際出發(fā)堅持疏導結(jié)合，既要充分發(fā)揮政府“有形的手”的作用，合理引導、健全機制、加強監(jiān)管，盡快抓緊進行相關配套法律、法規(guī)的制定和完善工作，切實加強和改進房地產(chǎn)市場調(diào)控能力，堅決防止違法亂建規(guī)模和范圍擴大，同時也要尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，充分發(fā)揮市場機制在房地產(chǎn)市場資源配置中的基礎性作用，促進房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展。要讓農(nóng)民切實享受城市化快速發(fā)展的成果，享受土地價值上漲的利益，同時要加快保障性住房建設步伐，切實解決城鎮(zhèn)中低收入住房需求，從而有效減少對小產(chǎn)權房的需求。（三）幾點建議1．違法小產(chǎn)權房建筑不能一拆了之鑒于目前全國小產(chǎn)權房數(shù)量眾多，且待建、在建、完工和已經(jīng)入住等各種形式都有，不可能全部都拆除或沒收，也不可能短期內(nèi)都將其占有的農(nóng)村集體土地全部征收為國有土地，將小產(chǎn)權房全部轉(zhuǎn)變?yōu)榇螽a(chǎn)權房。然而，既然大量社會資金和建筑材料已經(jīng)投入小產(chǎn)權房建設中，就不要強制拆除，這也符合建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的客觀要求。尤其是在目前我國住房市場總體上需求仍然很大、相當一部分城市居民“望房興嘆”的大背景下，小產(chǎn)權房的住房保障功能更加凸顯，若僅僅采取強制拆除的辦法，也會產(chǎn)生諸多不良后果：一是拆除后的小產(chǎn)權房所占有的農(nóng)村土地未必能很快復耕，且復耕質(zhì)量也未必能保證與建房前一樣好；二是造成大量在建、已建的住房建設資金和建筑材料被浪費，這是對社會財富的巨大浪費；三是拆除后使得部分購房者“無家可歸”，購房所用的全部積蓄也付之東流，很可能激化社會矛盾，嚴重影響社會穩(wěn)定；四是很可能造成部分地區(qū)房地產(chǎn)市場供應緊張、甚至反而推高房價?？傊?，目前我國住房資源較為稀缺，違法建筑也是社會財富，只要不涉及質(zhì)量、環(huán)保、安全等涉及生命財產(chǎn)安全的問題，對于符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，且未占用耕地的小產(chǎn)權房，顯然不應強制拆除。即使對于違法占用耕地建設的小產(chǎn)權房，如果不存在安全問題、不屬于不能居住的危房，也不宜簡單一拆了之。作為對違法占用耕地建設小產(chǎn)權房的替代性懲罰措施，政府可采取兩種方式：一是對于通過占補平衡的方式要求開發(fā)商和農(nóng)村集體組織另行開發(fā)出相同數(shù)量、質(zhì)量的耕地；二是沒收部分小產(chǎn)權房并將其作為保障性住房。2．將小產(chǎn)權房作為城市住房供給體系的重要組成部分目前，我國初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房、限價商品房、城市及工礦棚戶區(qū)改造等五個層次的城鎮(zhèn)保障性住房供給體系。小產(chǎn)權房屬于商品房和上述保障性住房之外的另一種城鎮(zhèn)房屋類型，也成為城鎮(zhèn)住房供給的重要組成部分。面對當前我國城鎮(zhèn)住房需求仍然巨大、房價收入比偏高、部分城鎮(zhèn)居民“望房興嘆”的客觀事實，要強化小產(chǎn)權房的使用功能和住房供給作用，將其逐步引導到合法和規(guī)范發(fā)展的軌道上來，成為城鎮(zhèn)住房供給體系的重要組成部分。要淡化、而不應過于糾結(jié)小產(chǎn)權房建設用地的集體所有制而非國有的性質(zhì)，容忍、默認甚至允許集體土地上建設小產(chǎn)權房問題長期存在的客觀性和必然性，將小產(chǎn)權房建設視同改革開放以來允許在集體建設用地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣。也沒有必要強制性地、“一刀切”地將集體所有制土地變性為國有，同時將小產(chǎn)權房轉(zhuǎn)變?yōu)樗^合法的大產(chǎn)權房，否則小產(chǎn)權房價格將大幅度向同區(qū)域大產(chǎn)權房房價看齊。建議可考慮在房價較高的一線城市進行小產(chǎn)權房入市試點，賦予農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)權，使小產(chǎn)權房轉(zhuǎn)變?yōu)榭珊戏ń灰椎?、以自住為主的、特殊性質(zhì)的“商品房”（不是大產(chǎn)權房，而類似于經(jīng)濟適用房和公租房），從而擴大城鎮(zhèn)住房供給來源，進一步豐富城市住房供給體系。這不僅有助于解決集體土地的“同權”問題，也有助于解決中低收入階層的住房需求，同時，隨著城鎮(zhèn)住房供給來源的擴大，也有助于促進城鎮(zhèn)國有土地上的商品房價回歸合理和理性水平。3．要著力防止地方政府與農(nóng)民爭土地如果說長期以來工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”是城市對農(nóng)民利益的一種形式剝奪的話，則近年來地方政府及其授權機構(gòu)（如眾多的開發(fā)區(qū)和城投公司）對農(nóng)村土地的大規(guī)?！叭Φ亍边\動并從中賺取土地一級市場的高額壟斷利潤就是另外一種更為直接的剝奪。其不僅直接征用了農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的土地，更侵害了農(nóng)民理應獲得的更大的土地權益。小產(chǎn)權房建設之所以屢禁不止，很大程度上也是農(nóng)民對地方政府征用農(nóng)村土地并賺取高額壟斷利潤的一種本能反抗和理性選擇。而各地打擊小產(chǎn)權房建設尤其是實施拆除小產(chǎn)權房等措施，盡管其中很多扛著加強農(nóng)村土地管理、保護耕地等合法和依法辦事的外衣，但在某種程度上也是為了維護其在一級土地市場上的高額壟斷利潤。畢竟，同樣一塊農(nóng)村土地，如果用于建設小產(chǎn)權房，則地方政府及其授權機構(gòu)的所得幾乎為零，而如果其先將該土地征為國有再通過“招拍掛”方式出讓給開發(fā)商建設商品房，則其所得將大大超過對該土地的補償費用。要加快推進農(nóng)村土地確權登記，明確農(nóng)村集體建設用地的產(chǎn)權主體，盡快使農(nóng)民擁有相對完整的土地產(chǎn)權并自主行使土地處置權，允許農(nóng)民在自愿基礎上進行部分或全部土地使用權的轉(zhuǎn)讓，讓農(nóng)民通過土地使用權出租、出讓和建設小產(chǎn)權房等方式分享城市化快速發(fā)展進程中的土地增值收益。對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益，達到“同地、同權、同價”。更重要的是，要著力規(guī)范和制約地方政府行為，切實防止地方政府及其授權機構(gòu)通過土地征用方式與農(nóng)民爭利益、與農(nóng)民爭土地的行為。也只有著力防止地方政府及其授權機構(gòu)與農(nóng)民爭土地，才能更好地保護農(nóng)民合法土地權益并分享土地增值收益。4．把小產(chǎn)權房建設與保障性住房建設有機結(jié)合起來當前，我國城市房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，中高檔商品房供應相對充足與中小戶型、中低價位普通商品住房供應相對不足并存，尤其是對一些外來務工人員、剛剛畢業(yè)的大學生而言，他們買不起商品房，很多人“蝸居”在所謂的地下室、城中村和小產(chǎn)權房里面。從房屋使用價值來看，小產(chǎn)權房和保障性住房沒有本質(zhì)差異，其不同點主要在于所占有的土地性質(zhì)和購買者身份。就土地性質(zhì)而言，小產(chǎn)權房占有的土地屬于農(nóng)村集體土地性質(zhì)，而保障性住房由政府或其授權機構(gòu)開發(fā)建設，其建設土地屬于國有土地性質(zhì)；就購買者身份而言，小產(chǎn)權房購買者主要是中低收入群體和部分投資者，其房屋產(chǎn)權不受法律保護，而保障性住房購買者或承租者也主要是城市中低收入群體，其購買行為及房屋產(chǎn)權受到法律保護。在近年來大中城市房價持續(xù)攀升、地方政府對保障性住房供應相對不足的情況下，小產(chǎn)權房在一定程度上也起到了“保障房”的作用，解