【正文】 旅游勝地三亞市小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者則既有大量的外來務(wù)工人員，還有大量來自外地、購(gòu)房主要用作冬天度假旅游的人群。我們認(rèn)為，該數(shù)據(jù)可能明顯高估，因?yàn)?6億平方米相當(dāng)于增加城鎮(zhèn)常住人口（2010年底數(shù)為66978萬(wàn)人）人均建筑面積約10平方米，如果加上近2007年下半年至今3年半竣工的小產(chǎn)權(quán)房（約1億元平方米）（如不考慮空置因素）。（三）發(fā)展趨勢(shì)分析近年來，我國(guó)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)了較快上漲。仍然有大量中低收入城鎮(zhèn)居民需要通過市場(chǎng)解決住房需求問題。綜合上述分析，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度和城市化快速發(fā)展背景下，在國(guó)家城鎮(zhèn)住房保障體系尚未完全健全、城鄉(xiāng)居民住房需求仍較旺盛、房?jī)r(jià)收入比明顯偏高的情況下，即使城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)一定幅度回落，小產(chǎn)權(quán)房問題也很難完全杜絕，因?yàn)樗诤艽蟪潭壬享槕?yīng)了我國(guó)城市化快速發(fā)展趨勢(shì)，以低廉的價(jià)格吸引大量城市中低收入階層和部分投資者購(gòu)買。但也要看到，城鄉(xiāng)居民收入差距也在不斷拉大，、相對(duì)收入差距（二者之比）呈波動(dòng)性不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。但也要看到，現(xiàn)階段我國(guó)城市化快速發(fā)展、城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張必然伴隨著農(nóng)村集體土地要被國(guó)家大量征收，土地從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有。而根據(jù)中國(guó)新聞網(wǎng)報(bào)道，2010年全國(guó)房?jī)r(jià)收入比已超過15倍，上海、北京、廣州等地的房?jī)r(jià)收入比則超過50倍以上[2]。但至今國(guó)家層面并沒有一個(gè)明確、統(tǒng)一的小產(chǎn)權(quán)房處理政策措施[1]。又如，北京市2010年對(duì)小產(chǎn)權(quán)房“水岸江南”實(shí)施強(qiáng)制拆除，被稱為國(guó)土資源部“一案一處理”新政的“第一大案”。對(duì)于由此引發(fā)的糾紛，應(yīng)當(dāng)綜合考慮出賣人出售房屋是否經(jīng)過審批同意、合同是否履行完畢以及買受人的身份等因素，區(qū)分不同情況，妥善處理。（四）成都2007年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶、成都兩地設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，此后成都開始啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)改革農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度工作的指導(dǎo)意見》（2008）、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（2008）、《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作的實(shí)施意見（試行）》（2008）、《成都市集體土地上房屋交易登記管理暫行辦法》（2008）、《關(guān)于完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施意見》（2010）、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（2010）等一系列政策措施，實(shí)施“三個(gè)集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中和土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。（3）完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度。成都是國(guó)家首批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)之一。凡擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，又自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，可以申報(bào)為城鎮(zhèn)居民戶口，并在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇；政府拿出原農(nóng)村宅基地的20%左右集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，其它80%左右的農(nóng)村宅基地進(jìn)行復(fù)耕使之轉(zhuǎn)為農(nóng)用地，與建新地塊占用的農(nóng)用地等量置換為城市建設(shè)用地指標(biāo)，用多得的土地出讓金等收益來補(bǔ)貼農(nóng)民購(gòu)房。經(jīng)過測(cè)算，重慶大概有300萬(wàn)人的住房要由保障房解決，重慶市決定總投資1100億元左右，用3年時(shí)間建設(shè)4000萬(wàn)平方米公租房，主要面向農(nóng)民工、新生代大學(xué)生和城市住房困難戶，這個(gè)規(guī)模在全國(guó)是最大的。加上河?xùn)|、河西二區(qū)各“城中村”和鳳凰、田獨(dú)等六鎮(zhèn)的違法建筑，以及駐軍部隊(duì)土地內(nèi)的違法建筑，初步估算三亞目前的違法建筑6000來?xiàng)?、面積突破300萬(wàn)平方米。[3]《深圳四方式處理遺留違建五、小產(chǎn)權(quán)房問題的解決思路（一）現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房政策及其評(píng)價(jià)從近年來出臺(tái)的有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的政策文件看，基本是從農(nóng)村土地利用方面反復(fù)強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房的不合法性，政策目標(biāo)是以禁止小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)和銷售為主，如強(qiáng)制停建停售甚至強(qiáng)制拆除小產(chǎn)權(quán)房等。2006年8月31日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[2006]31號(hào)）強(qiáng)調(diào)指出，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計(jì)劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。2007年12月30日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)[2007]71號(hào)）指出：（1）嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)。2008年1月 國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》指出，任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度。2010年5月4日，在國(guó)土部掛牌督辦違法案件及2009年土地例行督察公告新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)土部針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的明確表態(tài)是：對(duì)尚未銷售的和2007年12月30日以后新建、續(xù)建的房屋予以拆除；對(duì)2007年12月30日以前銷售的已建成房屋，待全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房處理政策出臺(tái)后一并處理。現(xiàn)行相關(guān)政策也的確在一定程度上遏制了小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中出現(xiàn)的違法亂建、非法占用農(nóng)村集體土地尤其是耕地的現(xiàn)象，但并沒有響應(yīng)在政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)和城市化快速發(fā)展背景下農(nóng)民分享土地增值收益的巨大利益訴求，也沒有充分認(rèn)識(shí)到高房?jī)r(jià)背景下小產(chǎn)權(quán)房對(duì)解決中低收入群體居住需求的積極意義。比如，強(qiáng)制拆除或沒收小產(chǎn)權(quán)房給購(gòu)房者造成了資金損失，停建小產(chǎn)權(quán)房造成半拉子工程更是一種對(duì)資源的極大損失和浪費(fèi)，拆除小產(chǎn)權(quán)房后的土地并沒有得到復(fù)耕等。在目前我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地所有制框架下，對(duì)于其它條件完全相同的兩塊建設(shè)用地來說，若其中一塊是農(nóng)村集體所有土地，按照《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，基本上只有自用的權(quán)利，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地需要相關(guān)部門審批才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，并且農(nóng)民只能得到比例相對(duì)很低的補(bǔ)償費(fèi)用；但另一塊若是國(guó)有土地，就可享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利，并可以在市場(chǎng)交易中實(shí)現(xiàn)土地增值。必須從各地實(shí)際出發(fā)堅(jiān)持疏導(dǎo)結(jié)合，既要充分發(fā)揮政府“有形的手”的作用，合理引導(dǎo)、健全機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)管，盡快抓緊進(jìn)行相關(guān)配套法律、法規(guī)的制定和完善工作，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控能力，堅(jiān)決防止違法亂建規(guī)模和范圍擴(kuò)大，同時(shí)也要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在房地產(chǎn)市場(chǎng)資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展。2．將小產(chǎn)權(quán)房作為城市住房供給體系的重要組成部分目前，我國(guó)初步建立了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、城市及工礦棚戶區(qū)改造等五個(gè)層次的城鎮(zhèn)保障性住房供給體系。其不僅直接征用了農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的土地，更侵害了農(nóng)民理應(yīng)獲得的更大的土地權(quán)益。4．把小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)與保障性住房建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來當(dāng)前，我國(guó)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，中高檔商品房供應(yīng)相對(duì)充足與中小戶型、中低價(jià)位普通商品住房供應(yīng)相對(duì)不足并存，尤其是對(duì)一些外來務(wù)工人員、剛剛畢業(yè)的大學(xué)生而言，他們買不起商品房，很多人“蝸居”在所謂的地下室、城中村和小產(chǎn)權(quán)房里面。更重要的是，要著力規(guī)范和制約地方政府行為，切實(shí)防止地方政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)通過土地征用方式與農(nóng)民爭(zhēng)利益、與農(nóng)民爭(zhēng)土地的行為。這不僅有助于解決集體土地的“同權(quán)”問題，也有助于解決中低收入階層的住房需求，同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)住房供給來源的擴(kuò)大，也有助于促進(jìn)城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的商品房?jī)r(jià)回歸合理和理性水平。即使對(duì)于違法占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，如果不存在安全問題、不屬于不能居住的危房，也不宜簡(jiǎn)單一拆了之。3．堅(jiān)持疏導(dǎo)結(jié)合的原則對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題要?dú)v史地、辯證地看，既要看到其不合法性，違背了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律規(guī)定，也要看到其積極意義和現(xiàn)實(shí)合理性，即在一定程度上解決了城市中低收入階層的居住需求，也使農(nóng)民分享到了城市化快速發(fā)展過程中土地增值的收益。也只有堅(jiān)持公平正義，堅(jiān)持“以人為本”，才能在解決小產(chǎn)權(quán)房問題中真正維護(hù)好最廣大人民群眾的根本利益[1]。（2）相關(guān)政策實(shí)施結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)資源損失浪費(fèi)我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，各地出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房以及“城鎮(zhèn)居民個(gè)人到農(nóng)村買地建房”等，更多的是人們面對(duì)高房?jī)r(jià)甚至還面臨著諸多法律和政策風(fēng)險(xiǎn)的情況下作出的一次次無(wú)奈選擇。從近年來出臺(tái)的大多數(shù)政策文件來看，基本是從農(nóng)村土地利用方面反復(fù)強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房的不合法性，政策目標(biāo)是以禁止小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)和銷售為主，采取的措施主要包括強(qiáng)制拆除、沒收、停建停售和停水停電等（參閱專欄3）。……對(duì)在建在售的以新農(nóng)村建設(shè)、村莊改造、農(nóng)民新居建設(shè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等名義占用農(nóng)村集體土地興建商品住宅，在地方政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，必須采取強(qiáng)力措施，堅(jiān)決叫停管住并予以嚴(yán)肅查處?！渌r(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品住宅開發(fā)。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買此類房屋，將無(wú)法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護(hù)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。[8]卓上雄等．《三亞：堅(jiān)決拆除影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房》，海南日?qǐng)?bào)，2010年7月26日。注釋：[1]2010年5月，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)李建勤表示，當(dāng)前對(duì)于各地發(fā)現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房問題，將采取“一案一處理”的方式；對(duì)于全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的處理，要等到小產(chǎn)權(quán)房處理政策出臺(tái)后一并處理，國(guó)土部等14部委正在研究制定小產(chǎn)權(quán)房清理整治政策方案。根據(jù)三亞綜合執(zhí)法局初步統(tǒng)計(jì)，在違法建筑中重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地范圍內(nèi)搶建的違法建筑及違法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房所占比重居大。（3）建立“保障房＋商品房”的雙軌制住房供應(yīng)體系。總體上看，重慶市在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革、加強(qiáng)住房保障建設(shè)上，主要從以下幾方面進(jìn)行了積極探索：（1）探索“雙交換”政策，即“承包地?fù)Q社保，宅基地?fù)Q住房”。農(nóng)民集體和農(nóng)戶自行實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，收益歸農(nóng)民集體和農(nóng)戶所有；農(nóng)民集體和農(nóng)戶委托投資者、政府土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的收益由雙方按合同約定分享。（2）開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作。據(jù)深圳市查違辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，全市經(jīng)過1992年、2004年兩次農(nóng)村城市化改造，全市原農(nóng)業(yè)戶口人員已全部轉(zhuǎn)為城市居民，農(nóng)村集體土地已轉(zhuǎn)為國(guó)有，土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)了從國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有的二元結(jié)構(gòu)到國(guó)家所有的一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。在處理小產(chǎn)權(quán)房問題上，能夠提供比較有針對(duì)性法律參考的是上海市高級(jí)人民法院于2004年出臺(tái)的《關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件的原則意見》（滬高法民—[2004]4號(hào)）。其中，304畝地用于商品房開發(fā)建設(shè)60000平方米的商品別墅項(xiàng)目，其余的40畝土地，開發(fā)商將用于為村民建設(shè)住宅別墅和經(jīng)營(yíng)別墅各8000平方米。[2]阮煜琳．《調(diào)查稱北京上海等地房?jī)r(jià)收入比超過50倍》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2010年4月22日。20062010年全國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地情況2．小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上解決了城鎮(zhèn)中低收入階層的居住需求住房是最基本的民生需求之一。20002010年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入水平比較表81．小產(chǎn)權(quán)房成為農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的重要途徑“十五”時(shí)期以來，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入保持較快增長(zhǎng)勢(shì)頭?？紤]到未來10年2億城鎮(zhèn)新增人口的住房問題，我國(guó)城鎮(zhèn)住房存在巨大缺口?！笆濉逼陂g，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)總規(guī)模為3600萬(wàn)套，其中2011年開工建設(shè)1000萬(wàn)套，比2010年增加約70%。[5] 王鋒．《關(guān)于深圳市住房政策的思考與建議》，新浪房產(chǎn)，2010年3月31日。（資料來源：《北京購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查：買賣雙方都認(rèn)為占便宜》，工人日?qǐng)?bào)，2007年7月13日。在國(guó)家尚未對(duì)小產(chǎn)權(quán)房出臺(tái)明確的處置措施之前，通過出租房屋、房屋升值或試圖在小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”后獲取較大利益。盡管不同階層城鎮(zhèn)居民家庭收入均較快增長(zhǎng)，高收入戶、中等收入戶平均收入甚至超過了同期商品住宅價(jià)格的增幅。據(jù)四川省社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳武元統(tǒng)計(jì)，在成都市周邊的近郊區(qū)建設(shè)在農(nóng)村宅基地的“新居工程”和遠(yuǎn)郊區(qū)由小城鎮(zhèn)改造同樣建設(shè)在集體用地上的“城鎮(zhèn)拆遷安置房”，以種種名義出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”，已經(jīng)占到了整個(gè)成都市商品房市場(chǎng)的30%左右。19952010年小產(chǎn)權(quán)房竣工面積占當(dāng)年全社會(huì)、城鎮(zhèn)住宅的比重從小產(chǎn)權(quán)房竣工面積占比來看，1995年以來小產(chǎn)權(quán)房竣工面積占當(dāng)年全社會(huì)住宅竣工面積的比重基本在5%以下，與當(dāng)年城鎮(zhèn)住宅竣工面積的比值大體保持在6%10%左右（見表圖3），％。如果現(xiàn)行政策不改變，購(gòu)房者就能以較低的購(gòu)房成本享受幾十年的住房。從鄉(xiāng)村集體層面看，由于在小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)中不用交納土地出讓金和各種稅費(fèi)，小產(chǎn)權(quán)房即使銷售價(jià)格相對(duì)低廉，但其主要發(fā)起人——村（鎮(zhèn)）仍可獲超額利益，得到幾倍甚至幾十倍于征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)的開發(fā)收益。表4 20032011年北京商品住宅成交均價(jià)走勢(shì)年份成交面積（萬(wàn)平方米）成交均價(jià)(元/平方米）價(jià)格上漲率（%）20034456——200447472005656120068098200711418200812837200924438201020492201121929說明：2011年數(shù)據(jù)截至2011年10月25日。不難看出，農(nóng)村集體土地征用費(fèi)用與招拍掛下國(guó)有土地出讓收入之間存在著巨大的差距。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。表2 19952010年我國(guó)城鄉(xiāng)人口數(shù)量變化情況（萬(wàn)人；%）年份城鎮(zhèn)人口鄉(xiāng)村人口數(shù)量比重?cái)?shù)量比重199535174859472000459068083720014806479563200250212782412003523767685120045428375705200556212745442006582887316020076063371496200862403703992009645126893820106697867113數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）》另外，伴隨著城市化快速發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)城市建成區(qū)面積快速擴(kuò)張，使得原先大量的城市遠(yuǎn)郊區(qū)逐步