【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 均1417務(wù)工地區(qū)東部1422中部1350西部1378務(wù)工地點(diǎn)直轄市1569省會(huì)城市1425地級(jí)市1402縣級(jí)市1359建制鎮(zhèn)1348數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司．《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2010年3月。小產(chǎn)權(quán)房無(wú)論是租賃費(fèi)用還是銷售價(jià)格均明顯低于城市商品房，比較適合外來(lái)務(wù)工人員的收入水平。小產(chǎn)權(quán)房對(duì)外來(lái)務(wù)工人員尤其是全家都在城市務(wù)工、有安家需求的外來(lái)務(wù)工人員具有不小的吸引力。因此，這部分外出農(nóng)民工租賃或購(gòu)買價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房，就成為了實(shí)現(xiàn)他們“居者有其屋”愿望的重要選擇。另外，還有一類群體也成為小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者，即房產(chǎn)投資者，因小產(chǎn)房?jī)r(jià)格低廉，一些投資者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房具有很大的升值潛力，具有一定的投資增值空間。在國(guó)家尚未對(duì)小產(chǎn)權(quán)房出臺(tái)明確的處置措施之前，通過(guò)出租房屋、房屋升值或試圖在小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”后獲取較大利益。從不同地區(qū)看，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者會(huì)有所差異，如北京市由于小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格本身相對(duì)工薪階層而言也不低，小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者主要是選擇第二居所的高收入群體、投資房產(chǎn)的人和外地務(wù)工人員等（參見(jiàn)專欄2）。而旅游勝地三亞市小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者則既有大量的外來(lái)務(wù)工人員，還有大量來(lái)自外地、購(gòu)房主要用作冬天度假旅游的人群。深圳市小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者主要為中低收入群體尤其是老年人和外地來(lái)深圳務(wù)工時(shí)間不長(zhǎng)的年輕人。專欄2北京市小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買群體調(diào)查根據(jù)《工人日?qǐng)?bào)》2007年7月對(duì)北京市的調(diào)查顯示，北京市小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買群體主要有五類：一是少數(shù)手里有土地、旅游等資源的政府官員；二是選擇第二居所的高收入群體；三是投資房產(chǎn)的人；四是外地來(lái)京務(wù)工人員；五是普通工薪階層。其中，選擇第二居所的高收入群體、投資房產(chǎn)的人、外來(lái)務(wù)工人員占絕大多數(shù)，普通工薪階層相對(duì)很少。（資料來(lái)源：《北京購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查：買賣雙方都認(rèn)為占便宜》，工人日?qǐng)?bào)，2007年7月13日。注釋：[1] 據(jù)國(guó)土部門不完全的統(tǒng)計(jì)，截止2007年上半年，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積達(dá)到66億平方米，相當(dāng)于中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)近十年來(lái)的開(kāi)發(fā)總量。我們認(rèn)為，該數(shù)據(jù)可能明顯高估，因?yàn)?6億平方米相當(dāng)于增加城鎮(zhèn)常住人口（2010年底數(shù)為66978萬(wàn)人）人均建筑面積約10平方米，如果加上近2007年下半年至今3年半竣工的小產(chǎn)權(quán)房（約1億元平方米）（如不考慮空置因素）。這意味著，1995以前城鎮(zhèn)住宅竣工面積對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)居民住宅面積的貢獻(xiàn)為零，這顯然不符合邏輯。據(jù)此，我們認(rèn)為，截止2007年上半年66億平方米小產(chǎn)權(quán)房存量系嚴(yán)重高估。[2] 《哈爾濱小產(chǎn)權(quán)房成片開(kāi)發(fā) 多個(gè)部門管不住》，中華工商時(shí)報(bào)，2009年10月14日。[3] 周峰．《太原市小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀調(diào)查及原因分析》，太原價(jià)格網(wǎng)，2009年6月22日。[4] 吳紅纓．《重慶成都小產(chǎn)權(quán)改革：合法化之路》，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2007年9月27日。[5] 王鋒．《關(guān)于深圳市住房政策的思考與建議》，新浪房產(chǎn)，2010年3月31日。[6] 《深圳多地小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)拋售潮》，華夏時(shí)報(bào)，2011年10月22日。（三）發(fā)展趨勢(shì)分析近年來(lái)，我國(guó)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)了較快上漲。2010年全國(guó)監(jiān)測(cè)城市綜合地價(jià)、商品房?jī)r(jià)格分別為每平方米4488元、5029元，、。其中，除了2008年受國(guó)際金融危機(jī)影響而略漲外，大多數(shù)年份都保持較快上漲勢(shì)頭，尤其是2007年、%、%，2004年、2005年、2007年、%、%、%、%，漲幅均超過(guò)10%（如表7所示）。2010年房地產(chǎn)新政出臺(tái)后，全國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格總體漲幅趨緩甚至部分城市出現(xiàn)了絕對(duì)下降的跡象，但一些大中城市房屋租金卻出現(xiàn)了較快上漲，房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)性矛盾并沒(méi)有得到根本緩解?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)通過(guò)各類保障性住房建設(shè)，解決了1140萬(wàn)戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬(wàn)戶中低收入家庭住房困難問(wèn)題。其中，2010年全國(guó)各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房開(kāi)工590萬(wàn)套，基本建成370萬(wàn)套，農(nóng)村危房改造開(kāi)工136萬(wàn)戶，基本竣工108萬(wàn)戶?！笆濉逼陂g，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)總規(guī)模為3600萬(wàn)套，其中2011年開(kāi)工建設(shè)1000萬(wàn)套，比2010年增加約70%。但預(yù)計(jì)到“十二五”期末，城鎮(zhèn)保障性住房也只能解決20％左右城鎮(zhèn)居民的居住需求。仍然有大量中低收入城鎮(zhèn)居民需要通過(guò)市場(chǎng)解決住房需求問(wèn)題。表720012010年全國(guó)監(jiān)測(cè)城市綜合地價(jià)與商品房?jī)r(jià)格變化情況（元/平方米；%）年份商住綜合地價(jià)地價(jià)上漲率商品房?jī)r(jià)格房?jī)r(jià)上漲率20011315——2170——200213402250200316632359200416972778200520703168200622803367200726133864200836643877200940534695201044885029數(shù)據(jù)來(lái)源：轉(zhuǎn)引自潘家華等主編，《中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第46頁(yè)。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，“十二五”期間我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到55%左右，城鎮(zhèn)人口數(shù)量將超過(guò)農(nóng)村人口，一些地方已開(kāi)始采取措施改善進(jìn)城農(nóng)民工居住條件，但覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)，大量進(jìn)城農(nóng)民工的住房需求以及城市居民的剛性需求、改善性需求使得房地產(chǎn)市場(chǎng)供需缺口仍然較大。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)務(wù)院農(nóng)民工辦課題組（2010）預(yù)測(cè)，“十二五”期間我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力將由29500萬(wàn)下降到25000萬(wàn)左右，有4500萬(wàn)人農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，平均年轉(zhuǎn)移860900萬(wàn)人，其中以農(nóng)民工形式的年轉(zhuǎn)移600650萬(wàn)人左右。目前需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力主體大多是上世紀(jì)80年代以后出生的年輕人，他們舉家流動(dòng)和長(zhǎng)期定居在城市的趨勢(shì)較為明顯，住房需求較為迫切?？紤]到未來(lái)10年2億城鎮(zhèn)新增人口的住房問(wèn)題，我國(guó)城鎮(zhèn)住房存在巨大缺口。按人均建筑面積30平方米估算，將需要近60億平方米建筑面積的住房，旨在解決中低收入住房需求的各類保障性住房建設(shè)“任重道遠(yuǎn)”。綜合上述分析，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度和城市化快速發(fā)展背景下，在國(guó)家城鎮(zhèn)住房保障體系尚未完全健全、城鄉(xiāng)居民住房需求仍較旺盛、房?jī)r(jià)收入比明顯偏高的情況下，即使城市房?jī)r(jià)出現(xiàn)一定幅度回落，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也很難完全杜絕，因?yàn)樗诤艽蟪潭壬享槕?yīng)了我國(guó)城市化快速發(fā)展趨勢(shì)，以低廉的價(jià)格吸引大量城市中低收入階層和部分投資者購(gòu)買。尤其是如果2011年實(shí)施的城市住宅限售政策繼續(xù)下去，這種不會(huì)被計(jì)入購(gòu)房套數(shù)，沒(méi)有購(gòu)買條件限制，沒(méi)有法律意義上的產(chǎn)權(quán)保障但擁有巨大價(jià)格優(yōu)勢(shì)的小產(chǎn)權(quán)房還可能會(huì)建的更多。2011年4月18日，在北京召開(kāi)的掛牌督辦違法違規(guī)案件新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)李建勤介紹說(shuō)，一季度全國(guó)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為9832件，其中，擅自興建小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象明顯抬頭。另?yè)?jù)調(diào)查[1]，%的人認(rèn)為自己可以選擇購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，%的人支持小產(chǎn)權(quán)房合法化，%的人認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房合法化將會(huì)拉動(dòng)房?jī)r(jià)下降。這在很大程度上顯示了“不合法”的小產(chǎn)權(quán)房的巨大市場(chǎng)需求。三、對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的評(píng)價(jià)盡管小產(chǎn)權(quán)房在農(nóng)村土地利用方面存在不合法性，但并不能據(jù)此抹殺小產(chǎn)權(quán)房在促進(jìn)農(nóng)民增收和解決中低收入群體居住需求等方面的積極意義。1．小產(chǎn)權(quán)房成為農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的重要途徑“十五”時(shí)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入保持較快增長(zhǎng)勢(shì)頭。數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入、農(nóng)村居民家庭人均純收入分別達(dá)19109元、5919元，、%、%。但也要看到，城鄉(xiāng)居民收入差距也在不斷拉大，、相對(duì)收入差距（二者之比）呈波動(dòng)性不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。從農(nóng)民收入來(lái)源結(jié)構(gòu)變化情況來(lái)看，家庭經(jīng)營(yíng)收入和工資性收入是其主要來(lái)源，二者占比合計(jì)為90%左右，而財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入占比較低，%、%，二者合計(jì)略超10%。具體來(lái)說(shuō)，盡管家庭經(jīng)營(yíng)收入絕對(duì)數(shù)量在持續(xù)增長(zhǎng)，但其占比呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，2010年比2000；工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入無(wú)論是從絕對(duì)數(shù)量上看，還是從各自占比來(lái)看，均呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，、、。因此，如何促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收、不斷縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，最具潛力的就是要著力增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。圖420002010年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入水平比較表8農(nóng)民收入來(lái)源結(jié)構(gòu)變化情況年份合計(jì)工資性收入家庭經(jīng)營(yíng)收入財(cái)產(chǎn)性收入轉(zhuǎn)移性收入金額比重金額比重金額比重金額比重2000200520062007200820092010數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)相關(guān)年份《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)整理而成。但也要看到，現(xiàn)階段我國(guó)城市化快速發(fā)展、城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張必然伴隨著農(nóng)村集體土地要被國(guó)家大量征收，土地從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有?！笆晃濉保ㄈ鐖D5所示），，；，%、%，，%%。盡管農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)重要財(cái)產(chǎn)，但集體用地與國(guó)有土地不同權(quán)、不同價(jià)，農(nóng)村土地地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民并不能夠據(jù)此獲得大部分集體建設(shè)用地增值收益。在這種背景下，小產(chǎn)權(quán)房就成為了農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果、促進(jìn)農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)的重要途徑之一。單位：萬(wàn)公頃圖520062010年全國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地情況2．小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上解決了城鎮(zhèn)中低收入階層的居住需求住房是最基本的民生需求之一。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展中國(guó)家合理的房?jī)r(jià)收入比在36倍之間。而根據(jù)中國(guó)新聞網(wǎng)報(bào)道，2010年全國(guó)房?jī)r(jià)收入比已超過(guò)15倍，上海、北京、廣州等地的房?jī)r(jià)收入比則超過(guò)50倍以上[2]。相對(duì)于近幾年不斷攀升的城市房?jī)r(jià)而言，城市尤其是部分大城市的中低收入者收入增漲遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于房?jī)r(jià)的漲幅。而小產(chǎn)權(quán)房不需繳納土地出讓金及與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)相關(guān)的各項(xiàng)稅費(fèi)，其開(kāi)發(fā)成本較低，售價(jià)僅為同區(qū)域商品房的1/2甚至1/5左右。盡管小產(chǎn)權(quán)房不符合《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，但從現(xiàn)實(shí)情況看確實(shí)解決了一部分城市中低收入群體的住房困難問(wèn)題。因此必須正視小產(chǎn)權(quán)房的客觀存在，它已成為城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)組成部分，對(duì)于保障和改善一部分中低收入城市居民最基本的民生需求，在一定程度上還是發(fā)揮了積極作用。注釋：[1]袁業(yè)飛．《禁？放？小產(chǎn)權(quán)房路在何方？——聚焦走到十字路口的小產(chǎn)權(quán)房》，中華建設(shè)，2011（5）：615。[2]阮煜琳．《調(diào)查稱北京上海等地房?jī)r(jià)收入比超過(guò)50倍》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2010年4月22日。四、典型地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房處理方式調(diào)查分析近年來(lái)國(guó)家有關(guān)部門多次強(qiáng)調(diào)，“小產(chǎn)權(quán)房實(shí)質(zhì)是違法建筑，違反土地管理法律，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理的法律，違反相關(guān)政策”，并表示各地要嚴(yán)格依法查處大量存在的小產(chǎn)權(quán)房等違法用地、違法建筑行為。但至今國(guó)家層面并沒(méi)有一個(gè)明確、統(tǒng)一的小產(chǎn)權(quán)房處理政策措施[1]。為此，各地對(duì)小產(chǎn)權(quán)房處理方式并不一致，有的甚至相差很大。（一）北京北京小產(chǎn)權(quán)房主要集中在郊縣區(qū)域，如通州張家灣、房山良鄉(xiāng)、昌平小湯山、大興西紅門等地。位于北京通州區(qū)張灣鎮(zhèn)的太玉園，是北京甚至全國(guó)最大的小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目，總建筑規(guī)模超過(guò)200萬(wàn)平方米，由歐式洋房、中式板樓以及別墅組合而成。北京市對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理措施主要有強(qiáng)制拆除和沒(méi)收等。比如，2005年10月28日，北京房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村委會(huì)與北京金地雅房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司簽署了《青龍頭村舊村改造實(shí)施方案》，在未辦理任何立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、建設(shè)審批手續(xù)的情況下，共同開(kāi)發(fā)村子的344畝土地，開(kāi)工建設(shè)144棟違法建筑物。其中，304畝地用于商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)60000平方米的商品別墅項(xiàng)目，其余的40畝土地，開(kāi)發(fā)商將用于為村民建設(shè)住宅別墅和經(jīng)營(yíng)別墅各8000平方米。2007年4月，北京市政府決定拆除85棟，沒(méi)收59棟，對(duì)6家建設(shè)、施工單位處以罰款并沒(méi)收違法所得，同時(shí)吊銷金地雅公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照，這些別墅被拆除后所占土地將復(fù)耕。又如，北京市2010年對(duì)小產(chǎn)權(quán)房“水岸江南”實(shí)施強(qiáng)制拆除，被稱為國(guó)土資源部“一案一處理”新政的“第一大案”。此外，針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買后產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)及相關(guān)利益糾紛，北京市高級(jí)人民法院的一份針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房糾紛的會(huì)議紀(jì)要指出，“要全面考慮到合同無(wú)效對(duì)雙方當(dāng)事人的利益影響，尤其是出賣人因土地升值或拆遷、補(bǔ)償所獲利益，以及買受人因房屋現(xiàn)值和原買賣價(jià)格的差異造成的損失”，避免單純判決騰退房屋造成“案結(jié)事起”的后果[2]。（二）上海2009年8月6日，《上海市人民政府關(guān)于本市開(kāi)展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)政策意見(jiàn)的通知》（滬府發(fā)[2009]41號(hào)）提出：（1）選擇本市條件成熟的試點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，建立增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新、拆舊和土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理。（2）率先開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)有償使用及流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。允許試點(diǎn)鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織以出讓、出租等形式對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行有償使用，收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。允許土地使用人通過(guò)土地有形市場(chǎng)，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式將集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在處理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題上，能夠提供比較有針對(duì)性法律參考的是上海市高級(jí)人民法院于2004年出臺(tái)的《關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件的原則意見(jiàn)》（滬高法民—[2004]4號(hào)）。該意見(jiàn)指出，農(nóng)村宅基地房屋買賣應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。對(duì)于由此引發(fā)的糾紛，應(yīng)當(dāng)綜合考慮出賣人出售房屋是否經(jīng)過(guò)審批同意、合同是否履行完畢以及買受人的身份等因素，區(qū)分不同情況，妥善處理。具體如下：第一，對(duì)于發(fā)生在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣，該房屋買賣合同認(rèn)定為有效。第二，對(duì)于將房屋出售給本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以外的人員的，如果取得有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)的，可以認(rèn)定合同有效。第三，對(duì)于將房屋出售給本鄉(xiāng)（