【正文】 中決策、連片經營的風險往往要比農戶分散決策、自我選擇的風險大得多。這就要求我們必須轉變思路 ,在調整、改革現(xiàn)行扶貧貸款的審批、立項和 運作體制上作文章。從以上情況不難看出 ,如何強化債權債務關系的約束力 ,從而提高扶貧資金的使用效益 ,是我國扶貧開發(fā)工作亟待解決的一個問題。1995 年 6 月 XX 縣扶貧辦主任在本縣十二屆人大常委會第 13 次會議上所做《關于扶貧貸 款和以工代賑資金使用情況的報告》中指出 :“扶貧貸款應采取抵押擔保投放?？h財政的債務威脅 ,也僅僅是帳面上的威脅。然而 ,實際情況是 ,1994 年 XX 縣的財政收入為 1300 萬元 ,而財政支出就需要 2500 萬元。債務約束力軟化、負盈不負虧 ,是其運作的基本特征。第二 ,在絕大部分投資項目中 ,項目承辦單位 (經營主體 )與獲得貸款的主體 ,是一種上下級之間隸屬性的代理關系。 仔細推敲一下表中的各欄目 ,我們可以得到以下幾點看法 : 第一 ,從 1985年到 1995 年 5 月 ,國家撥給 XX縣的扶貧貸款 ,其中的 90%以上流向縣屬局、縣屬實業(yè)公司和縣、鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )辦企業(yè) (包括種植業(yè)加工業(yè) ),而農戶得到的貸款不足 10%。 陳玉光 郝春和 :扶貧資金政策應作重大調整 43 主體既有縣屬局、公司 ,又有農戶 ,但在有關統(tǒng)計資料中沒有提供二者各占多少份額。第二 ,在扶貧貸款由地方政府推動的情況下 ,由于過于強調資金按項目投放 ,連片經營 ,行政式調整農戶的種植結構 ,因而不僅造成多數鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )扶貧到戶的項目單一 ,加大了農戶的市場風險和自然風險 ,而且更為嚴重的是 ,為急于爭取項目資金 ,項目主管和承辦單位不據實反映情況 ,項目可行性研究結論 嚴重失真 ,致使項目告吹 ,造成巨大的經濟損失。對此 ,鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )、縣有關部門意見很大 ,反映非常強烈。 通過對 XX縣的實際考察和表 4提供的情況 ,我們認為 ,現(xiàn)階段由地方政府推動的扶貧專項貸款運作體制 ,其重要性固然不可否認 ,但也暴露出一些難以根治的弊端。后者 —— 借錢還錢 ,說到底就是中央下?lián)艿截毨У貐^(qū)的各項貸款 ,選擇什么機制 ,更有效地配置、使用這筆資金 ,以保證貸款如期償還。這說明扶貧開發(fā)在某種意義上是一種違背市場運行規(guī)則的行為。市場經濟運行規(guī)則就是追求利潤最大化 ,什么賺錢就干什么 ,什么利益最大就干什么。前者涉及到資金由誰供給、選擇什么機制、依靠什么力量使其更有效地流向貧困地區(qū)。 通過在 XX 縣的實際調查 ,我們認為 ,如果說在以工代賑資金的投放和使用上 ,我們面臨的主要難點是如何通過財稅體制的進一步改革 ,在把轉移支付納入規(guī)范化、制度化軌道上的同時 ,加大中央財政轉移支付的規(guī)模和力度 ,那么 ,在專項扶貧貸款的投放和使用上 ,面臨的主要問 題是調整、改革現(xiàn)有地方政府推動型扶貧貸款的運行體制 ,以更好發(fā)揮其使用的經濟效益。其二 ,對落后地區(qū)實施一系列優(yōu)惠的經濟政策 ,如稅收減免、投資補貼、低息貸款等。一般來說 ,轉移支付資金應嚴格投放在兩個領域 :一個是 落后貧困地區(qū)的公用基礎性設施的建設 。因此 ,從國際上看 ,各國在縮小地區(qū)差距、消除貧困問題上 ,主要不是依靠市場的力量 ,而是依靠政府的推動 ,依靠政府的援助 ,同時政府也要在逐步建立有利于縮小差距、促進要素流動的市場體系方面 ,作出最大的努力。這種狀況如不能盡快扭轉 ,反貧困戰(zhàn)略無疑將 會受到重大挫折。因此 ,歷年來 ,扶貧資金的數額少得令人吃驚。具體地說 ,我們的建議是 :(一 )進一步推進財稅體制改革 ,建立一個規(guī)范化的、強有力的財政轉移支付制度。前者所涉及的主要問題 ,就是如何深化財稅制度的改革 ,建立一個規(guī)范化、制度化的轉移支付制度 。 三、調整、改革現(xiàn)行扶貧資金政策的若干建議 縮小地區(qū)差距、消除貧困要有兩個基本保證 :一是要有雄厚的資金供給和資金投入 。這些專業(yè)戶的借入資金在實行資產 抵押擔保的條件下 ,銀行機構不會蒙受貸款逾期損失。在市場需求變化的情況下 ,由于與農戶有相對穩(wěn)定的自愿交易關系 ,因而調整種植結構操作簡單 ,成本較低 。結果表明 ,與附屬于地方政府的經營項目比較 ,那些初具一定經濟實力和經營規(guī)模的專業(yè)戶 ,具有明顯的優(yōu)勢 :面向市場 ,實行自負盈虧經營 ,擁有生產經營決策的充分自主權 。因此 ,在扶貧貸款的最終使用過程中 ,更多地依靠市場力量 ,應是調整、改革扶貧貸款運行體制的可取選擇。 以上有關扶貧貸款運作中出現(xiàn)的問題 ,絕不是偶然的 ,也不能指望加強監(jiān)督各行為主體的工作就能解決。調查資料表明 ,截止到 1995年 5 月底 ,全 縣各項扶貧貸款逾期余額為 519 萬元 ,占扶貧貸款余額的%。 在表 4中 ,第 4欄縣屬農資公司、縣屬種子公司加農戶等項目貸款 ,系指獲得貸款的表 4(1985— 1995 年 5 月 )項目貸款額 (萬元 )所占比重(%)獲得貸款的主體項目承辦單位 (經營主體 )與獲得貸款主體的關系貸款的最終擔保者種植業(yè)中經營主體實現(xiàn)規(guī)模經營的操作 1234567 海馬排洪工程 縣水利局代理關系縣財政溫飽工程 縣農資公司縣種子公司 +農戶代理關系 ,農戶為自負盈虧經濟實體縣財政農 戶自擔蠶桑種植 同上同上同上行政性指令 ,改變農戶種植結構 ,實現(xiàn)連片規(guī)模經營杜仲 銀杏 同上同上同上泡桐 同上同上同上核桃 同上同上同上臍橙 ,農戶自我選擇相結合烤煙 縣煙草公司代理關系縣財政同蠶桑種植種草養(yǎng)畜 縣畜牧局 +農戶代理關系 ,農戶自負盈虧的經濟實體縣財政 ,農戶自擔行政協(xié)調與農戶自我選擇相結合養(yǎng)豬雞狗 同上同上同上農戶自我決策縣化肥廠銻治煉廠 縣化肥廠縣銻治煉廠廠家自身經營縣財政盤江化工廠 縣化工廠同上同上茶場及加工 縣茶場同上同上電力能源 縣水電局同上同上盤水鎮(zhèn)煉焦煉鐵 鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬煉焦煉鐵廠代理關系鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面粉精米加工 縣加工廠廠家自身經濟縣財政農貿市場及商業(yè)網點 縣商業(yè)局代理關系縣財政其它小項目 不詳總計 扶貧專項貸款逾期情況表 5(19851995 年 5 月 )逾期單位金額 (萬元 )所占比重 (%)縣化肥廠 縣 葡萄糖廠 縣茶廠 縣種子公司 水電局海馬排洪工程 林業(yè)局杉樹種植貸款 縣精銻廠 縣糖廠 農戶小額貸款 總計 最后 ,貸款發(fā)放單位、項目主管單位 (縣屬局和公司 )和項目承辦單位之間的責、權、利不清 ,債權債務關系約束力不強 ,一方面 ,如上所說 ,造成了各單位之間無休止的扯皮和不規(guī)則的談判 。從實際調查得知 ,按主要投資項目劃分的扶貧貸款構成情況 ,有助于我們進一步了解這個問題。 XX 縣 的實際情況表明 ,現(xiàn)行的扶貧貸款審批、分配機制 ,與借款主體能否自負盈虧經 營有直接關系?，F(xiàn)實表明 ,對扶貧資金這種不透明的惡性競爭 ,不僅無助于資金的有效使用 ,而且也是滋生腐敗的催化劑。 扶貧貸款審批權的過度集中 ,使爭取立項 ,獲得貸款的經濟行為演變?yōu)橐环N無規(guī)則談判和競爭。 一個重要的現(xiàn)實問題是 ,扶貧專項貸款的審批權主要掌握在哪一級呢 ?19941995 年 5 月資金的下?lián)芮闆r可以回答這個問題。項目資金主要用于具有根本性和后勁性的加工業(yè)及電力、能源上。100萬元以上農業(yè)項目 ,50 萬元以上工業(yè)項目 逐級報省立項審批。 通過實際調查我們得知 ,在專項扶貧貸款的審批過程中 ,10萬元以下項目由縣立項審批 (1994 年改為種養(yǎng)業(yè)項目 ,不論承貸額為多少均報州立項審批 )。表 2 反映了扶貧貸款總量及其投資構成的大體情況。余下的20%集中作為全省項目資金缺口填平補齊。自1991 年以后 ,扶貧專項貸款改為按切塊資金、項 目資金、項目填平補齊資金三種形式安排和下?lián)?,其中 :切塊資金占當年配額的 40%,直接分配下?lián)艿娇h ,主要用于貧困鄉(xiāng)村家家戶戶都能干的種養(yǎng)業(yè)項目 ,由省州縣三級按立項審批權限安排使用 。據 XX縣領導說 ,本世紀末 ,要實現(xiàn)全縣村村之間通石子公路 ,至少需要 2億元 (現(xiàn)價 )資金 ,而近 10年來 ,中央財政的撥款年平均只有 150 萬左右 ,這是一個極為現(xiàn)實的尖銳矛盾。但是 ,我們應該看到 ,一方面 ,在中央財政現(xiàn)有分配格局的約束下 ,國家已盡了很大努力支援貧困地區(qū) 。 (一 )以工代賑資金從表 1 可以看出 ,農田水利和交通等公用基礎性設施領域的投資 ,占已使用以工代賑資金 ( 萬 )的 95%以上。 從 1985 年至 1995 年 5 月 ,國家下?lián)芙o XX 縣的扶貧資金總額為 萬元 ,其中各項貼息貸款為 萬元 ,以工代賑資金為 萬元。七扶貧攻堅計劃》等有關政策的規(guī)定 ,以工代賑資金主要用于農田水利、交通等公用基礎性設施的投資 ,各項專用貸款主要撥放在種 植業(yè)和非農產業(yè)等經營性領域。 一、兩大扶貧資金的運作和使用 自 1986 年以來 ,國家向貧困地區(qū)提供的扶貧資金 ,主要包括各種專項貼息貸款和采取以工代賑形式發(fā)放的轉移支付資金 —— 財政性撥款兩大內容。 1986 年以來 ,包括貼息貸款、財政撥款、有關部門的扶貧資金等 ,扶貧資金迄今累計額已超過 100 億元。主要論著有《大國技術經濟》、《中國煤炭價格》、《能源經濟學》等。 郝春和 ,男 ,44 歲 ,大學畢業(yè)?，F(xiàn)任國家統(tǒng)計局研究員。 (四 )在貧困地區(qū)由各級地方政府充當投資主體的加工業(yè) ,絕大多數是按傳統(tǒng)的計劃經濟模式經營的 ,對于其中經濟效益極差、扭虧無望、資不抵債的單位 ,應停止發(fā)放貸款 ,任其自我調整。 應該清醒地看到 ,這項重大舉措是發(fā)展貧困地區(qū)非國有經濟的一招活棋 ,其深遠意義無論怎么夸大也不過分。這種債權債務關系簡單 ,實際上僅僅是農行與專業(yè)戶的關系。換個角度說 ,在取得貸款預期有明確和可靠保證的條件下 ,審批立項、上項目爭資金、資金跟著項目走等規(guī)則 ,在很多情況下統(tǒng)屬多余的事情。這個辦法具有簡單、透明、公平的特點。 最后 ,遵循市場經濟的原則 ,界定政府的經濟職能 ,大幅度縮小競爭性領域財政投資的比重 ,強化個人所得稅 ,也是提高中央財政宏觀調控能力、加大轉移支付規(guī)模和力度不可忽視的問題。具體地說 ,人均 GDP 水平越低的地區(qū) ,人均轉移支付金額越高 。流動性差 ,收入再分流功能弱的稅基 ,歸屬地方財政收入 ,如房產稅等。一般來說 ,稅收在中央與地方之間的劃分 ,應以兩種稅基為準則 :一是劃清中央與地方各自的稅基 ,各管各的收入 ,互不干擾 ,二是中央與地方共享同一稅基 ,只是在二者之間確定共享稅基的比例 ,1994 年我國出臺的分稅制 ,就是在共享稅基方面的重大舉措。 從現(xiàn)實情況來看 ,在深化財稅改革方面我們的初步意見是 :統(tǒng)一稅率 ,公平負稅的原則 ,改變一省一率 ,苦樂不均的狀況。 1994年推行的分稅制 ,是我國財政體制改革的第一步 ,其主要目的是以提高中央財政能力為依托 ,加強宏觀調控能力 ,同時為縮小過分懸殊的地區(qū)差距、消除貧困提供可靠的資金保證。然而 ,這種條件已提到我國扶貧攻堅戰(zhàn)的議事日程上來。在這個至關重要的問題上 ,我們的基本觀點是 :從宏觀上和全國范圍來看 ,效率原則主要依靠市場機制來實現(xiàn) ,公平目標主要由政府 ,特別是由中央政府一系列有關經濟政策來實現(xiàn)。 二、對現(xiàn)行扶貧資金運行體制的進一步考察 縮小地區(qū)發(fā)展差距 ,逐步消除貧困 ,是世界各國 ,特別是發(fā)展中國家面臨的一個重要任務。客觀地說 ,在目前的條件下 ,這一運作體制也難以由其他模式替代。從某種意義上說 ,中國的經濟體制改革的進程 ,實際上也是一個風險分散化的過程。 最后 ,從表 4 第七欄可以看出 ,在農業(yè)承包制推行多年的情況下 ,一方面貧困地區(qū)的農戶基本上獲得了經營決策自主權 ,另一方面在現(xiàn)行扶貧項目的運作中 ,又在不同程度上讓出部分經營決策權 ,這是一個十分現(xiàn)實的矛盾。實踐表明 ,不扭轉項目承辦主 體與地方政府利益緊緊捆在一起的格局 ,強化債權債務關系的約束力是難以奏效的。因一些扶貧貸款 (無抵押擔保 )投資項目到期難以償還貸款 ,不僅給為之擔保貸款的縣、鄉(xiāng)財政構成了直接的經濟威脅 ,而且很難爭取新的投資項目 ,爭取到的項目資金也難以到位”。債權債務關系約束力不強的真正后果是 :地方農行發(fā)放扶貧貸款慎之又慎 ,爭奪扶貧 貸款的不規(guī)則競爭日趨激烈 ,從而嚴重影響了資金的有效使用。在這種情況下 ,所謂縣財政擔保 ,只不過是口頭的擔保 。第三 ,第 5 欄與第 6 欄有不可分割的關系 ,如果說項目承辦單位附屬于地方政府 ,其經營運作又不能自負盈虧 ,那么 ,縣財政充當債務的最終擔保人 ,必然是十分合乎情理的事情。這一事實本身表明 ,項目承辦單位還不是一個自負盈虧的經濟實體 ,實際上是地方政府的附屬物。扶貧貸款的這種流向 ,其經濟含義是深刻的 ,對資金使用效果的影響也是非常明顯的。據地方領導說 ,對農業(yè)的小額貸款是與地方 政府立項的項目貸款合在一起的 ,農戶只占一個很小的份額。例如 ,XX 縣縣屬茶場大面積種植茉莉花失敗 ,縣煙草公司烤煙項目的倉促上馬 ,難以經營 ,造成上百萬元貸款資金付諸東流 ,項目決策上的失誤帶來的嚴重損失 ,值得我們認真思考?！按蛴偷腻X不能買醋” ,是傳統(tǒng)指令性經濟的內在要求 ,從項目資金的使用上可以看到它的深刻影響。從目前浮在表面上的問題來看 ,除上述審批關卡、爭項目、爭資金等灰色作業(yè)外