【正文】 保護案件（事故）現(xiàn)場；向公安機關(guān)報告發(fā)現(xiàn)的違法犯罪活動；將現(xiàn)場抓獲的違 法犯罪嫌疑人扭送到公安機關(guān)；參加搶險救災；幫助群眾排憂解難；公安機關(guān)根據(jù)實際情況布置的其他非執(zhí)法性工作任務(wù)。公安部的統(tǒng)籌立法應(yīng)該明確規(guī)范不同類別的輔警執(zhí)法權(quán)限，尤其應(yīng)該示范性地規(guī)定治安巡防輔警和交通協(xié)管輔警的權(quán)限。第二，具體分類和設(shè)置權(quán)限。輔助勤務(wù)類輔警，意指處理公共事務(wù)后勤工作的人員，其工作直接對警察負責，不影響相對人的具體權(quán)利義務(wù)，主要在市、縣 （區(qū)）公安機關(guān)直屬部門、基層公安科、所、隊、室從事辦公室文字處理工作、窗口接待服務(wù)工作、公安機關(guān)承擔的社會工作、電子監(jiān)控視頻的分析和研判工作等。門衛(wèi)、炊事員、保潔員不納入輔警管理?！拜o警是公安機關(guān)人民警察的輔助力量，在人民警察的帶領(lǐng)下執(zhí)行服務(wù)群眾、巡邏防范、協(xié)助社會管理、后勤服務(wù)等工作任務(wù)，納入公安機關(guān)人民警察隊伍統(tǒng)一管理。這就要求該條例應(yīng)該對各種輔警或者協(xié)管員進行統(tǒng)一概括規(guī)定，分散在公安部其他文件中的輔警規(guī)范必須 符合該條例的要求，不得抵牾。 （一）統(tǒng)籌立法：公安部制定《輔警條例》 由公安部負責制定《輔警條例》符合《立法法》的法律保留原則，公安部的部門立法可以最大程度的反映公安實踐需求。而在我國目前的立法體例下，并不乏針對輔警進行立法的空間，可以按照以下方式進行輔警法律法規(guī)的清理和制定。 四、相關(guān)規(guī)定的清理和規(guī)范 目前對輔警進行規(guī)范的絕大部分是內(nèi)部文件和政策性規(guī)定，雖然在內(nèi)容上基本屬于憲法和立法法體系內(nèi)的法律保留事項，但還是因為制定部門錯綜復雜，暴露出各自為政，職責不清等問題。畢竟，輔警作為行政輔助人 ，是由政府部門統(tǒng)一招聘或公安機關(guān)自行招聘并以合同的形式加以規(guī)范，協(xié)助公安機關(guān)履行各項職能的輔助性力量，協(xié)助的分寸和尺度只有在具體事例中才會有準確清晰的判斷。但是武斷認定行政輔助人完全不具有獨立的執(zhí)法權(quán)，并不妥當。 [22]行政輔助人只在行政機關(guān)監(jiān)督、指導下輔助參與執(zhí)法，其行為應(yīng)被視為行政機關(guān)行為的延伸，行為的結(jié)果 也理應(yīng)歸屬于所屬的行政機關(guān)。協(xié)議中要寫明：協(xié)稅員不得直接征收稅款，如有違反，一經(jīng)查明，立即解聘。以稅務(wù)機關(guān)聘用的協(xié)稅員為例，國家稅務(wù)總局在 2021 年 7 月 6 日 發(fā)布的《稅務(wù)檢查證管理暫行辦法》中第6 條明確指出“各級稅務(wù)機關(guān)聘用的從事稅收工作的臨時人員、協(xié)稅員、助征員、代征員等不核發(fā)稅務(wù)檢查證。有時候雖然沒有書面合同，但雙方已經(jīng)就主要事項達成合意并實際履行，仍然視為行政輔助合同成立。” [21]行政輔助人在中國的現(xiàn)實生活中大量存在，如交通協(xié)管員、稅務(wù)機關(guān)聘用的協(xié)稅員、城管部門聘用的城管員等，但是由于其公私不明，理論上一直未有明確定性和顯著突破。無論是偶然性還是長期性的行政輔助，均“意指私人作為行政機關(guān)行使公權(quán)力時的幫手，其并非如被授權(quán)人以自己的名義獨立 行使公權(quán)力，而是直接受行政機關(guān)的指揮命令從事活動，猶如行政機關(guān)的?延長之手 ?。警察在執(zhí)法工作中偶然請求公民、法人、組織的協(xié)助以實現(xiàn)執(zhí)法目的，在行政協(xié)助理論的內(nèi)涵確定無疑后，應(yīng)該另謀他路，而行政輔助理論恰逢其時。當然，依據(jù)相關(guān)法律，警察也會請求其他機關(guān)協(xié)助其執(zhí)行行政事務(wù)。”在行政協(xié)助關(guān)系中，“協(xié)助主體與被協(xié)助主體均以各自獨立的名義進行行為或以共同的名義實施共同行政行為，而且各自對自己的行為負責或共同對它們的共同行政行為負責。如《行政監(jiān)察法》第 22 條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)在辦理行政違紀案件中，可以提請公安、審計、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政管理機關(guān)予 以協(xié)助?！斑@些規(guī)定由于立法語言過于概 括，請求主體和被請求主體各自從自身利益考慮而作不同理解，從而造成這些立法在實踐中無法起到應(yīng)有的指導作用，應(yīng)進一步將這些規(guī)定具體化，對提供協(xié)助的條件、手段等進行詳細規(guī)定?！?[16]事實上，行政協(xié)助通常是指“行政機關(guān)為發(fā)揮共同一體之行政機能，應(yīng)于其權(quán)限范圍內(nèi)互相協(xié)助。與被授 權(quán)人的區(qū)別在于，行政協(xié)助人不是獨立活動，而是根據(jù)行政機關(guān)的委托和指令從事某種輔助性的工作，其活動歸屬于行政機關(guān)。 （二）行政協(xié)助理論對輔警立法的借鑒意義 輔警的主體和行為定位似乎是一個先有雞還是先有蛋的悖論，但實際上相輔相成，無分彼此。 我國《立法法》給予國務(wù)院以較大的立法權(quán)限，公安部根據(jù)國務(wù)院的決定可以制定部門規(guī)章，同時該法第 73 條還對地方性規(guī)章予以概括授權(quán)，可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)而制 定規(guī)章；以及制定屬于本行政轄區(qū)內(nèi)的具體行政管理事項。但是隨著社會變遷，警察無法面對爆發(fā)性和突發(fā)性增長的安全事件，增加執(zhí)法主體成為必然的選擇。不惟城管，其他行政機關(guān)和行政輔助人員，也有類似的瘋狂舉動，交通協(xié)管員、計劃生育協(xié)管員和治安聯(lián)防隊員等也 深受此觀念的影響。” [14]警察權(quán)和輔助警察權(quán)的 根本目的都是為了實現(xiàn)安全，滿足公民、法人、組織等不斷增長的安全需要，在遵守法律優(yōu)先和法律保留范圍的原則下，準確理解和應(yīng)用法律原則，就成為安全實現(xiàn)的必經(jīng)之路。但是，“議會民主的發(fā)展、給付行政意義的擴大以及基本法對所有國家領(lǐng)域的約束都要求擴大法律保留的范圍”。法律優(yōu)先原則，要求行政必須受法律的拘束，一切行政活動均不得與法律相抵觸，此處的法律采取廣 義標準，包括成文法與不成文法。對于警察輔助力量而言，立足于協(xié)作及整合的服務(wù)型功能定位，捍衛(wèi)公共安全和公共秩序的基本價值取向，是建立其合法性的關(guān)鍵。回應(yīng)這一挑戰(zhàn)，需要對傳統(tǒng)依法行政的合法化邏輯進行擴展，如果能夠通過一系列的程序和機制保障行政規(guī)則與法律之間在形式上或者目的 上的一致性，那么行政規(guī)則依然可以獲得形式合法性并具有正當性。警察輔助力量和警察之間的表面的皮肉分離，以及內(nèi)里的骨肉相連，映襯著行政主體和行政行為理論的陰影，必須打破現(xiàn)有法律文本和實踐觀念的阻礙，按照合法律目的性予以重塑，讓警察輔助力量的光芒正式閃耀。公安機關(guān)和地方政府之所以對警察輔助力量情有獨鐘，反復清理整頓卻又周而復始，主要還是因為輔助力量具有的警力直接替代作用。問題在于，法律法規(guī)通常會明確規(guī)范執(zhí)法主體的權(quán)責、程序等要素，也會明確規(guī)范具體的執(zhí)法方式和手段，譬如對于槍支、手銬等警械都有概括的授權(quán)和在一定時空內(nèi)的自由裁量權(quán)，警察可以基于不同的情境區(qū)別使用并獨立承擔相應(yīng)的法律責任。 （二）合法性障礙與合法律目的性：主體定位的破解之道 警察輔助力量的主體性地位從當下的成文法系統(tǒng)內(nèi)部很難找到依據(jù)，左右搖擺的定位和模棱兩可的權(quán)限不僅影響警察輔助力量的自身發(fā)展和權(quán)益，更從根本上動搖其輔助的主體 — 警察目的性的實現(xiàn)。對有違法違紀行為的人員，要嚴肅查處，及時清理”。實體性非法執(zhí)法如果能夠披上程序性合法的外衣，輔之以合法律目的性內(nèi)涵的解釋，也許不會遭遇太大的非議?！?[10]但是毫無疑問，治安聯(lián)防隊員的輔助警察功能其實被大大拓寬，在違法犯罪猖獗肆虐時期，治安聯(lián)防隊員享有警察權(quán)，不僅得到了被輔助的警察的承認，而且獲得了普通老百姓的默認。 最高人民法院的司法解釋強調(diào)，違法者冒充警察和冒充治安聯(lián)防隊員的行為之間具有本質(zhì)區(qū)別，“行為人冒充 正在執(zhí)行公務(wù)的人民警察?抓賭 ?、?抓嫖 ?，沒收賭資或者罰款的行為，構(gòu)成犯罪的，以招搖撞騙罪從重處罰。公安部和各地方公安機關(guān)也只能以內(nèi)部文件的形式概括描述警察 輔助力量的主體及職責任務(wù)，“治安聯(lián)防隊是群眾性的治安防范組織，是協(xié)助公安機關(guān)預防和打擊違法犯罪活動，維護社會治安秩序的重要力量。基于依法行政的壓力，治安聯(lián)防隊員在實踐中面臨的諸多問題迫使公安機關(guān)調(diào)整思路；各地均在探索如何更加規(guī)范地運用警察輔助力量，很多地方開始采納輔警這一源自于英美法系的概念改造和規(guī)范治安聯(lián)防隊伍。警察權(quán)的行使的前提是警察執(zhí)法主體資格的界定，無論是行政執(zhí)法還是刑事執(zhí)法，均需要通過制定并完善警察組織法，規(guī)范警察主體的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責，并對各警察主體的法定職權(quán)作明確劃分和界定。 二、輔警主體定位的法治化路徑 依法行政是現(xiàn)代法治國家所奉行的基本準則。保安服務(wù)公司要進一步加強規(guī)范管理，逐步推進保安服務(wù)專業(yè)化”。要依托社區(qū)資源，組織開展以社區(qū)保安、聯(lián)防隊員為主體，專職人員和義務(wù)志愿者相結(jié)合的鄰里守望、看樓護院、看村護家等活動。組織開展以社區(qū)保安、聯(lián)防隊員為主體，專職和義務(wù)相結(jié)合的巡邏守望、看樓護院等活動”?！?[5] （二）輔警漸進：治安聯(lián)防與社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的一體化 隨著城市化進程的加快，社區(qū)改造與重建成為各方關(guān)注的焦點，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略也在不斷推進，治