【正文】 疏導、引導等警察行為，還是長期性的固定職業(yè)合同，均需要警察和輔警對從事的輔助行為意思表示一致。”最后，行政輔助人的行為結果歸 屬于所屬的行政機關。” 2021 年 7 月 11 日發(fā)布的《關于加強農業(yè)稅收征管機構和隊伍建設的通知》中也明確指出“對必須聘請協稅員的，要制定嚴格的聘用標準，經過規(guī)定的聘用程序，并簽訂協議。其次，通常實踐中的行政輔助人不享有獨立的行政執(zhí)法權，由于行政輔助人不具 有行政主體資格，只能在行政機關的監(jiān)督、指導下履行相應的職權。 行政輔助人產生的前提是合同的訂立，行政主體為了實現行政管理的目的，從社會上招聘符合條件的相關人員，經雙方當事人意思表示一致并訂立合同，行政輔助人按照合同的約定履行相關的職責、義務，行政主體依據合同對行政輔助人進行監(jiān)督、管理?！?[20]“行政助手系在行政機關指示下，協助該機關處理行政事務（包括公權利之行使），性質上為機關之輔助人力。 （三）行政輔助理論在輔警規(guī)范中的應用 我們姑且將臨時響應警察命令、指示或授權的私人視為偶然性的行政輔助人，這與經過合同簽約而成為長期性的行政輔助人本質并無區(qū)別，都是私人輔助警察之公務行為，并且一般會有一定的報酬和獎勵。從行政法理論來判斷，這些行為都是屬于典型的公權力之間的互助，與私人和社會毫無干系?！?[19]據此，警察行政協助，是指非警察機關在執(zhí)行行政職務時，遇有特定情形，而依法請求與其無隸屬關系的警察機關予以協助，警察機關不得任意拒絕。”《海關法》第 7 條規(guī)定：“海關在執(zhí)行公務受到抗拒時，可請求公安機關和人民武裝警察部隊提供職務協助?！?[18] 行政機關原則上應各有所司，在其職權范圍內獨立行使其職權、執(zhí)行其職務，以共同達成國 家行政目的，但是基于行政一體化的要求，必要時，賦予行政機關請求其他機關予以職務上協助的權利，課予行政機關之間在職務上相互協助的義務?！?[17]在我國已有的立法中，也存在大量有關行政協助的語焉不詳的概括式規(guī)定，如協助進行礦產資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作（《礦產資源法》第 11 條），協助稅務機關依法執(zhí)行職務（《稅收征收管理法》第 5 條第 3 款）等。例如，某公民在出現交通事故時受交通警察的委托，用相應的手勢指揮交通。在有的學者看來輔警的行為應該是一種行政協助，“行政協助人是指在行政機關執(zhí)行特定行政任務給予協助的人。 [15]輔警的部門或地方立法是為了實現警察維護秩序和安全的具體行政管理事項，在制定輔警的角色定位和工作職責時，只要遵從《立法法》等立法的基本原則和具體規(guī)則，就可以通過清晰定位和明晰職責幫助警察 主體更好地履行其職能。由于國家基本治理理念和 現實法律的雙重限制，警力不能隨意增長，將一些不重要的事務直接賦予輔助警察人員執(zhí)行，就成為必然的選擇。法律保留原則要求安全和秩序主要賦予警察承擔，其他任何組織和個人都不得逾越法律授權，行使維護安全和秩序的職責。 （一）法律保留原則在輔警法治化中的應用 長期以來，在我國行政執(zhí) 法實踐中，不能準確區(qū)分組織法和行為法，一般認為，只要行政機關擁有某方面的事務的管轄權，就可以采取實現管轄權目的的一切必要措施，一度喧囂塵上的城管可能是這一觀念現實映照的極致。 [13]雖然調整尺度有限，并且必須遵循必要的限度，“完全重要的事務需要議會法律獨占調整，重要性小一些的事務也可以由法律規(guī)定的法令制定機關調整，一直到不重要的事務，不屬于法律保留的范圍。法律保留原則，要求在某些領域中，行政機關必須有法律的授權才能采取行動和做出行為，法律保留原則中的“法律”一詞，一般僅作狹義的理解，即議會或最高國家權力機關所制定的法律。 三、主體定位的相關理論 在大陸法系國家，行政權的基本原則主要是來自于對警察國的批判和改造，并漸漸形成法律優(yōu)先和法律保留兩大原則?！?[12]這要求我們必須從關注行政行為及行政主體權力的合法性，回歸到行政主體設立時的功能及價值判斷中。這也契合了王錫鋅的觀點，“傳統意義上的依法行政邏輯，在面對行政立法興起的現實時，面臨著合法化解釋能力的匱乏。 行政主體在理論和成文法規(guī)定上的匱乏和混亂則進一步加劇了警察輔助力量執(zhí)法的合法性困局。但是警察輔助力量即便沒有行政主體地位，也不能徹底剝離其主體性的特征，也會參照警械等警用裝備使用的規(guī)定來執(zhí)法。從規(guī)范意義上說，不具有明確法律授權和委托的主體是無法以警察的名義執(zhí)行法律的，警察輔助力量不是獨立的執(zhí)法主體，其執(zhí)法效果當然歸于警察。[11]盡管并沒有確切的統計數據來證明治安聯防隊員和警察在程序性違法上的惡性，但在執(zhí)法人員比、執(zhí)法數量比、執(zhí)法的高權低權比等數據理性參照下，治安聯防 是否更應該被批判和否定。但是實體性違法 恰好是程序性違法的一大前提，良莠不齊的治安聯防和模糊不清的權力，使得治安聯防在執(zhí)法時流于恣意和無序，以致于到了 2021年，公安部還要專門下發(fā)文件，要求“各地公安機關要對本地區(qū)的執(zhí)法隊伍進行清理整頓，凡有合同工、臨時工、聯防隊員、保安人員等非人民警察從事公安行政執(zhí)法任務的，必須一律停止，并根據有關規(guī)定進行清理和整頓。 然而，傳統行政法觀念強調行政主體及行政授權的實體性合法，治安聯防的主體定位和權力來源均無明確依據，其執(zhí)法當然不會獲得名義上的合法性。行為人 冒充治安聯防隊員?抓賭 ?、?抓嫖 ?、沒收賭資或者罰款的行為，構成犯罪的，以敲詐勒索罪定罪處罰?！?[9]實質性問題則是：治安聯防隊真的是群眾性的自治組織嗎？從公安部文件已經可以看出，治安聯防隊可能根據警察的要求參與到反扒竊等偵查任務中，甚至于在一段時期內，治安聯防隊員可以像警察一樣行使警察權，冒充正在執(zhí)行公務的人民警察，以抓賣淫嫖娼、賭博等違法行為為名，非法占有他人財物。 （一）懷疑、兩難、否定：準確定位的必要性 警察輔助力量，長期以來并沒有明確的成文法規(guī)定，似乎也不需要法律的明確規(guī)定，針對治安聯防比較書生氣的反問是：為什么要對群防群治的民間力量進行規(guī)制呢？如同私人權利，只要法律沒有禁止性的規(guī)定，其邊界就不受限制?！度嗣窬旆ā泛汀度嗣窬旖M織條例》等法律法規(guī)對警察主體及警察權力做了基本規(guī)范。在國家權力中，警察權力橫跨行政和刑事領域，最具廣泛性、主動性、強制性和自由裁量性，與普通民眾聯系最為緊密，必須成為法律監(jiān)督的重點。 [8]小區(qū)的物業(yè)管理和保安服務公司主要靠市場化機制運作，其服務對象是特定的，工作目標指向的則是封閉的時空，不具有公共性、開放性，這一點全然不同于警察及警察主導的治安聯防，他們的存在和使命是以公共安全和公共秩序為目標。” [7]治安聯防的工作目標顯然不同于封閉式空間內部的安全和價值追求，因為“城市社區(qū)物業(yè)管理公司要發(fā)揮協助維護居民住宅區(qū)治安秩序的積極作用。 [6]農村的社會治安綜合治理也在借鑒社區(qū)警務的基本理念，同樣強調安全防范的立體化和網格化，“逐步建立以駐村民警為主導，以群防群治隊伍為補充，人防、物防、技防相結合的安全防范機制和防控網絡。具體工作目標和方法則是“依托社區(qū)居委會等基層組織，挖掘和利用社區(qū)資源，加強群防群治隊伍建設。倡導建立民間志愿消防隊，積極發(fā)展消防保安力量。 [4]這充分說明治安聯防隊員應該從政治覺悟和道德素養(yǎng)上具有更高水準的群體里選拔，尤其強調對公共利益的堅決捍衛(wèi)和自覺履行義務的神圣使命感。對有償服務的，除地方財政適當撥款外，經當地人民政府按規(guī)定審批后，可以由企事業(yè)單位和居民適當集一點資，出一點人，用于維護本單位或本地區(qū)的社會治安。各級人民政府應當動員和組織城鎮(zhèn)居民和農村村民以及機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的職工、學生，建立群眾性自防自治的治安保衛(wèi)組織，開展各種形式的治安防范活動和警民聯防活動。不過在國家強化其控制社會的功能后，協作逐漸變成領導與組織，警察輔助力量基本喪失其自治性，通過國家和地方性文件對治安聯 防和輔警的相關規(guī)定，我們可以清晰的看到這一發(fā)展脈絡。當警察、社會中間層、私人等不同主體同時擁有對安全和秩序的訴求時，各自所占據的位階、比例、原則、方式、手段等即成為法治國家的基本規(guī)范，警察起著重要的示范和引導效能，這也是治安聯防、輔警、保安、私家偵探等主體存在的合法性依據。對于私法主體的安全和秩序而言，個人、法人、其他組織必須首先承擔起自我保護的職