【正文】 發(fā)展，城市管理理念得到不斷更新，并有力地推動(dòng)城市管理制度的創(chuàng)新?，F(xiàn)代城市管理的目的就是保障城市的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，解決城市發(fā)展目標(biāo) 31 與現(xiàn)狀之間的強(qiáng)烈反差 ，為實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)達(dá)、市民生活的舒適便利創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，促進(jìn)城市功能的正常發(fā)揮。這其中包括對(duì)城市部件（在后面有詳細(xì)介紹）的管理、城市事件（在后面有詳細(xì)介紹）的管理和對(duì)城市中人的行為的管理。從實(shí)踐的角度看，現(xiàn)代城市管理應(yīng)該是以城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市社會(huì)公共資源為主要對(duì)象，以發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境整體效益為特征的綜合管理，包括城市規(guī)劃管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施管理、城市環(huán)境和公共秩序的管理等。 30 第三類是運(yùn)用政策學(xué)理論，認(rèn)為城市管理是指城市 政府制定和執(zhí)行城市公共 政策，并對(duì)城市公共政策的執(zhí)行過(guò)程和后果進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督和反饋的活動(dòng) [1]。持狹義城市管理觀點(diǎn)的人認(rèn)為，城市管理就是市政管理，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和城市環(huán)境的維護(hù)，涵蓋了市政基礎(chǔ)設(shè)施管理、城市公用事業(yè)管理、城市國(guó)土房產(chǎn)管理、城市環(huán)境保護(hù)管理、城市園林綠化管理、城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市建筑管理等內(nèi)容。城市管理水平的高低直接影響城市運(yùn)行的效率和城市功能的正常發(fā)揮，是城市政府的決策藝術(shù)、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù) 、管理藝術(shù)的綜合反映。廣義城市管理觀點(diǎn)認(rèn)為，城市管理就是城市政府管理城市的各項(xiàng)職能活動(dòng)，即城市政府對(duì)整個(gè)轄區(qū)進(jìn)行的決策、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)。中共北京市委研究室編注的《城市管理現(xiàn)代化的理論與實(shí)踐》一書(shū)，對(duì) 國(guó)內(nèi)關(guān)于城市管理理論研究的成果進(jìn)行了總結(jié)歸納，將城市管理的概念分為以下三種基本類型： 第一類是運(yùn)用行政學(xué)理論，將城市管理視為城市行政管理，即城市政府對(duì)城市的管理。因此，各種專家學(xué)者都在從不同學(xué)科、不同的角度去理解 “城市 ”，研究城市管理活動(dòng)，詮釋城市管理的概念。解決這些弊端的迫切需要，是 我們創(chuàng)新城市管理模式的原動(dòng)力，這是新模式產(chǎn)生 28 的必然；而信息社會(huì)的飛速發(fā)展和信息技術(shù)的不斷成熟，為我們創(chuàng)新城市管理模式提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，奠定了重要基礎(chǔ)，解決了技術(shù)手段上的橋和船的問(wèn)題，就使我們順利渡過(guò)創(chuàng)新城市管理之河成為可能 [３ ]。這就使新模式的誕生具備了很大的可行性。而所有這些問(wèn)題的解決，都離不開(kāi)體制創(chuàng)新和信息技術(shù)的應(yīng)用。如果僅從局部和個(gè)別問(wèn)題 入手來(lái)研究解決這些問(wèn)題，是有很大難度的，需要總體考慮、整體解決，重新設(shè)計(jì)管理流程，變革體制和機(jī)制，改變傳統(tǒng)的管理方式，創(chuàng)建一種全新的管理模式。對(duì)比以前傳統(tǒng)的 “行政命令 ”、 “計(jì)劃調(diào)度 ”、 “獨(dú)家經(jīng)營(yíng) ”和以管理者為中心等舊的 [1] 上海市建設(shè)和交通委員會(huì) . 上海市城市管理網(wǎng)格化區(qū)級(jí)信息平臺(tái)工作人員培訓(xùn)教材 [G]， 2021. 城市管理理念而言，新的城市管理理念更符合現(xiàn)代城市發(fā)展的要求，這其中信息技術(shù)的引入和應(yīng)用是城市管理理念更新的必然 [１ ]。由于信息技術(shù)的應(yīng)用，在管理中就出現(xiàn)了諸如精細(xì)管理、敏捷管理、扁平化管理、閉環(huán)管理等現(xiàn)代管理理念，這為城市管理理念的創(chuàng)新奠定了思想基礎(chǔ)，并成為理念更新的必然[１ ]。 二、信息社會(huì)為創(chuàng)新城市管理模式提供了必要條件 （一）信息化帶動(dòng)了城市管理理念的更新 城市管理理念既是城市管理發(fā)展的產(chǎn)物，也是城市管理的 26 先導(dǎo)，先進(jìn)的城市管理理念對(duì)城市管理模式的發(fā)展起著引領(lǐng)的作用。把成功舉辦2021年世博會(huì)的工作任務(wù)落實(shí)到城市管理、公共服務(wù)工作中，就必須著眼 “成功、精彩、難忘 ”的目標(biāo)，既要以一流的場(chǎng)館、設(shè)施支撐世博會(huì)，更要通過(guò)加強(qiáng)城市管理，以文明、安全、有序、高效的城市運(yùn)行秩序保障世博會(huì)的舉辦，充分展示社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的一流城市環(huán)境和城市形象。把提高執(zhí)政能力、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求落實(shí)到城市管理、公共服務(wù)工作中，就必須堅(jiān)持以人為本，按照立黨為公、 25 執(zhí)政為民、建設(shè) “服務(wù)政府 ”的理念，著力為市民群眾做 [1] 上海城市發(fā)展信息研究中心 .上海城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)徐匯、黃浦、靜安、普陀、虹口五區(qū)工程可行性研究報(bào)告， . 好事、解難事、辦實(shí)事， 保障市民日常生活和城市安全運(yùn)行，為市民群眾提供優(yōu)質(zhì)、均衡的公共服務(wù)。 （三）落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求 把科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)到城市管理、公共服務(wù)工作中，就必須按照市委、市政府 “建管并舉，重在管理 ”的總體方針，在繼續(xù)加快重大基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)的同時(shí)，在軟 件上進(jìn)一步推進(jìn)信息技術(shù)在城市管理中的廣泛運(yùn)用，加強(qiáng)城市管理和公共服務(wù)，提高管理效率，提升服務(wù)能級(jí)，滿足市民需求，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與城市管理的協(xié)調(diào)推進(jìn)。城市管理中需要摸清 “家底 ”的基礎(chǔ)資料數(shù)字化總量偏低，無(wú)法形成定量的分析，對(duì)城市管理和公共服務(wù)的判斷只能停留在定性的、靜止的層面。在日常的城市管理各專業(yè)部門(mén)中，存在著職責(zé)的交叉與重疊，在管理對(duì)象的分類屬性、處 24 置標(biāo)準(zhǔn)、處理流程、業(yè)績(jī)考評(píng)等環(huán)節(jié)的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)不一致，即存在重復(fù)又出現(xiàn)盲區(qū)，在管理力量的配置上也往往有多支隊(duì)伍，但都執(zhí)行單一任務(wù)，出現(xiàn)了管理、處置隊(duì)伍總量不少，卻都疲于應(yīng)付的現(xiàn)象，不利于管理流程的調(diào)整和建立量化的考核標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行的管理體制中，專業(yè)管理部門(mén)承擔(dān)了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和處置問(wèn)題的職責(zé)，但由于管理對(duì)象的數(shù)量龐大，管理 區(qū)域的廣泛，使得發(fā)現(xiàn)和處置總是處于被動(dòng)、應(yīng)付狀態(tài)，有時(shí)只有采用突擊、專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)集中整治，同時(shí)，由于發(fā)現(xiàn)和處置為同一主體，對(duì)發(fā)現(xiàn)和處置的效率和質(zhì)量無(wú)法進(jìn)行有效地監(jiān)控和評(píng)價(jià)。 [1] 諸大建，周建亮 . 世博會(huì)與上海新一輪發(fā)展的城市管理創(chuàng)新探討[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2021， 15（ 1）： 3. （二）突破政府職能部門(mén)管理瓶頸的要求 近幾年，盡管中心城區(qū)在城市管理中積極摸索創(chuàng)新，比如通過(guò)辦公自動(dòng)化、電子政務(wù)等科技手段來(lái)提升城市管理水平，但從總體的效果和水平來(lái)看，還有待于進(jìn)一步的改善。另一方面，現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化運(yùn)作，將要求城市管理手段不斷更新。 在新一輪城市發(fā)展中，中心城 區(qū)城市管理面臨著 “硬件 ”需要繼續(xù)建設(shè)完善， “軟件 ”亟待改善提高的要求，城市管理既要保障大規(guī)模建設(shè)的順利推進(jìn)，更要服務(wù)于城市功能的整體提升。 第四節(jié) 探索城市管理新模式的可行性與必要性 一、解決城市發(fā)展中的弊端是創(chuàng)新城市管理模式的原動(dòng)力 （一）創(chuàng)新中心城區(qū)城市管理手段的要求 在 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)發(fā)展的基礎(chǔ)上，新一輪城市總體規(guī)劃明確了上海城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo) ——到 2020 年，把上海建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境優(yōu)美的國(guó)際大都市。 黃浦區(qū)的上述情況，在我國(guó)大中城市和城區(qū)中有較典型的代表性，折射出我國(guó)一些城市發(fā)展進(jìn)程中城市管理存在的普遍問(wèn)題。專業(yè)化的分工越細(xì)，管理人員的知識(shí)積累、法 22 律準(zhǔn)備以及對(duì)人才的培訓(xùn)就越快。又如工地夜間施工噪音投訴，如該工地辦理 [1] 上海市建設(shè)和交通委員會(huì) . 上海市城市網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)建設(shè)情況匯報(bào)， . 過(guò)環(huán)保許可證則由環(huán)保局處罰，如沒(méi)有辦理過(guò)環(huán)保許可證則 由城管大隊(duì)處罰，而居民投訴不可能分清該工地是否辦理過(guò)環(huán)保許可，結(jié)果就造成環(huán)保局與城管大隊(duì)之間的相互推諉。城市管理的各部門(mén)職能交叉現(xiàn)象比較普遍，對(duì)部門(mén)的職責(zé)界定不清，造成部門(mén)間的推諉扯皮，造成有的事情無(wú)人管，有的事情多頭管，有利的事大家搶著管，無(wú)利的事沒(méi)人管。其表現(xiàn)為：主管部門(mén)不愿監(jiān)督，對(duì)待下屬部門(mén)袒護(hù)而舍不得嚴(yán)格監(jiān)管；街道不便監(jiān)督，擔(dān)心引起條塊關(guān)系緊張， 21 如某街道在年終城管大隊(duì)征求意見(jiàn)時(shí)對(duì)駐該街道城管分隊(duì)長(zhǎng)提出了一些意見(jiàn)，城管大隊(duì)對(duì)該分隊(duì)長(zhǎng)進(jìn)行了戒免談話，但從此以后街道城管科與該城管分隊(duì)間的相互工作關(guān)系就一直不順；組織監(jiān)察部門(mén)因?qū)I(yè)不熟悉而難以監(jiān)督，年底考核時(shí)只能尊重專業(yè)部門(mén)的自我評(píng)價(jià)。主要表現(xiàn)為：評(píng)價(jià)指標(biāo)不嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)有些工作過(guò)程、責(zé)任主體、工作績(jī)效和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)沒(méi)有體現(xiàn)；評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面，沒(méi)有從區(qū)域、部門(mén)、崗位和各級(jí)責(zé)任主體等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)形式不科學(xué)，基本上只有各部門(mén)和系統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)價(jià)，缺乏群眾參與的外部評(píng)價(jià)；評(píng)比方法不完善，缺乏動(dòng)態(tài)性、實(shí)時(shí)性和階段性評(píng)價(jià)，同時(shí)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，往往是年初開(kāi)個(gè)動(dòng)員布置會(huì)，年中開(kāi)個(gè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，年末就開(kāi)總結(jié)會(huì)進(jìn)行評(píng)比表彰了，往往是 “人人都有獎(jiǎng)，個(gè)個(gè)是先進(jìn) ”，失去了考核評(píng)比應(yīng)有的作用。相比英國(guó)倫敦的地鐵爆炸，救護(hù)人員十分鐘趕到現(xiàn)場(chǎng)，而我們城市中自來(lái)水管爆裂、電線桿倒伏，有的現(xiàn)場(chǎng)幾天也沒(méi)人管。這就給城市管理工作帶來(lái)了極大的問(wèn)題，導(dǎo)致我們的管理只能是粗放、低效型的。今天新建了一條馬路要增加很多設(shè)施，明天拆遷一個(gè)地區(qū)，又會(huì)減少很多設(shè)置，而這種變化往往沒(méi)能及時(shí)進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和更新，所以數(shù)字往往是含糊不清的。這種粗放型管理的結(jié)果是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題多少?zèng)]人管，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題快慢沒(méi)人管，處理問(wèn)題是否及時(shí)沒(méi)人管，問(wèn)題處置到什么程度沒(méi)人管 [２ ]。當(dāng)然不是說(shuō)專項(xiàng)活 動(dòng)不能搞，但是沒(méi)有一套長(zhǎng)效管理機(jī)制來(lái)解決長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題，這類專項(xiàng)突擊運(yùn)動(dòng)就會(huì)成為雷聲大、雨點(diǎn)小，老虎頭、老鼠尾，怪不得群眾埋怨。這類運(yùn)動(dòng)表面上轟轟烈烈，實(shí)際效果往往是前治 19 后亂。 如馬路的流動(dòng)設(shè)攤是城市管理的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，小商小販往往出沒(méi)在大街小巷與城管隊(duì)員 “打游擊 ”。龐大的管理隊(duì)伍造成城市管理成本逐年攀升。針對(duì)城市管理的執(zhí)法隊(duì)伍，除了城管大隊(duì)負(fù)責(zé)城市管理綜合執(zhí)法外 ，還存在環(huán)保監(jiān)察支隊(duì)、文化市場(chǎng)行政執(zhí)法大隊(duì)、工商檢查支隊(duì)、規(guī)劃?rùn)z查隊(duì)、食品監(jiān)督所、衛(wèi)生監(jiān)督所等專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。所以我們有些同志抱怨，城市管理工作是 “領(lǐng)導(dǎo)批評(píng)，群眾埋怨 ”，費(fèi)力不討好，根本原因就在于信息獲 得滯后，問(wèn)題處理被動(dòng)。另一種是被動(dòng)獲得，群眾發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后打電話、信訪反映，或媒體曝光，或經(jīng)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)層層批示之后，專業(yè)管理部門(mén)才知道，層級(jí)繁多造成信息的滯 后和衰減，這使發(fā)生的問(wèn)題得不到及時(shí)解決。這種途徑有個(gè)弊端，由于主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)之后還要接著處理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題越多， 17 自己的工作量就越大，于是長(zhǎng)期的工作積極性就打折扣。但從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，體制性障礙和其他諸多方面的影響對(duì)城市管理的水平和質(zhì)量都提出了非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，致使城市管理中的問(wèn)題十分突出。政府內(nèi)部基本實(shí)現(xiàn)了信息化辦公，政府各部門(mén)的服務(wù)職能、政府采購(gòu)、政府預(yù)算都詳盡地顯示在電子信息中，從而使城市政府在管理決策中準(zhǔn)確掌握信息資源，也更加有利于城市利益相關(guān)人參與和監(jiān)督城市管理 [２ ]。在他們的城市中，每個(gè)市民都可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直接與政府聯(lián)系，許多具體事物如征用土地、建造房屋、個(gè)人稅務(wù)等都可以在網(wǎng)上操作。各個(gè)城市不僅嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家及地方的各項(xiàng)法規(guī)，還根據(jù)自己的實(shí)際情況制定了地方城市管理的具體法規(guī)，對(duì)利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)都有明確的法律規(guī)范，從而使城市管理的法制化建設(shè)更加完善和更加具有可操作性。首先是建立了一套比較完整的城市管理法律體系，為依法實(shí)施城市管理奠定了基礎(chǔ)。這些措施保證了政府城市管理決策和決策執(zhí)行過(guò)程的公開(kāi)透明，大大方便了利益相關(guān)人對(duì)城市管理的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了政府權(quán)力的 “陽(yáng)光運(yùn)行 ”。他們通過(guò)有效調(diào)動(dòng)城市利益相關(guān)者共同參與管理城市，較好地解決了城市建設(shè)和管理中政府 “越位 ”和“缺位 ”問(wèn)題 [１ ]。在議會(huì)召開(kāi)時(shí)還會(huì)邀請(qǐng)利益相關(guān)者共同參與，居民也可以任意旁聽(tīng)會(huì)議或觀看地方臺(tái)專門(mén)頻道的即時(shí)轉(zhuǎn)播。國(guó)外現(xiàn)代城市管理成功經(jīng)驗(yàn)主要反映在以下幾個(gè)方面： 一、建立了一整套公眾參與的城市管理機(jī)制 為了充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾全過(guò)程參與城市管理，他們的城市政府建立了一整套的保障機(jī)制。因各國(guó)政治體制、社會(huì)制度和歷史文化各不相同，各國(guó)的城市管理模式也沒(méi)有一個(gè)固定模式。 （四）城市建設(shè)與管理的法規(guī)體系不斷完善 經(jīng)過(guò)十幾年來(lái)的立法實(shí)踐，城市建設(shè)和管理立法逐步實(shí)現(xiàn)了從粗放型到集約型的轉(zhuǎn)變，不僅在立法數(shù)量上明顯增加，基本覆蓋了城市規(guī)劃、建設(shè)和管 理的大部分領(lǐng)域，做到了城市建設(shè)管理工作有法可依；而且在立法質(zhì)量上進(jìn)一步提高，既把實(shí)踐證明是切實(shí)可行的做法用法律的形式肯定下來(lái)，鞏固改革開(kāi)放的成果，又使改革決策和立法決策緊密結(jié)合，用法律來(lái)引導(dǎo)和推進(jìn)改革開(kāi)放的深入開(kāi)展。 經(jīng)過(guò)四個(gè)階段事權(quán)的下放，上海城建管理體制日趨完善，城市管理范圍不斷擴(kuò)展，涉及市容環(huán)衛(wèi)、城市交通、房地資源、住宅、市政、綠化、水務(wù)、港口、建筑，以及相關(guān)的規(guī)劃、環(huán)保、公安等管理行業(yè)。 （三）建設(shè)與管理并重，構(gòu)筑城市建設(shè)管理新體制 1996 年，拉開(kāi)了第四階段事權(quán)下放的序幕。 1992 年，鄧小平南方重要談話發(fā)表后，市政府加緊推進(jìn)城建管理體制改革，不斷完善 “兩級(jí)政府、兩級(jí)管理 ”的新型管理體制。 （二）以效率為核心，調(diào)整市區(qū)兩級(jí)管理機(jī)構(gòu) 1987 年，市政府調(diào)整了規(guī)劃體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，撤消上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，成立上海城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)。 1986 年 5 月，市政府又就住宅建設(shè)和 市政工程建設(shè)的問(wèn)題批轉(zhuǎn)《市建委關(guān)于住宅和市政建設(shè)市、區(qū)分工的意見(jiàn)的通知》。改革的重點(diǎn)是： （一）分權(quán)明責(zé)，管理重心下移 1984 年 5 月 10 日，市政府批準(zhǔn)了市建委《關(guān)于調(diào)整城市 12 建設(shè)若干問(wèn)題的市、區(qū)分工意見(jiàn)的通知》，城建管理部分事權(quán)由市向區(qū)下放，管理重心開(kāi)始下移。把編制上海市城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃制定工 [1] 陸海平，董正祚 .長(zhǎng)寧區(qū)志 [M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社， . 作劃歸規(guī)劃局，并頒布了《上海市建筑管理暫行