【正文】 在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，各級(jí)政府要提供大量準(zhǔn)確、及時(shí)的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)成本。，提供就業(yè)信息。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再?gòu)氖罗r(nóng)務(wù)，并形成一。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對(duì)較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)粗放和撂荒現(xiàn)象。力爭(zhēng)把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。這不失為對(duì)舊的安臵模式的一種突破。2008年，廣西省出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。2008年10月 12 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策運(yùn)行模式缺陷。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢(shì)地位。從 1981 年1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營(yíng)城市過程中土地增值部分的收益?？紤]到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r(shí)，以國(guó)有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(3)土地臵換。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(1)土地入股。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購(gòu)買急需消費(fèi)品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢(shì)，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。地方政府在征用土地時(shí)，必須考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源價(jià)格、土地增值收益和社會(huì)保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、入均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價(jià)值差別，也沒有考慮市場(chǎng)條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價(jià)值，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾發(fā)揮了有效的作用。對(duì)失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的6~lO倍，安臵補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。通過具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時(shí)行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級(jí)組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律尚無明文規(guī)定。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個(gè)“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國(guó)家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟(jì)組織代表國(guó)家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金字塔的塔底。為此，明晰國(guó)家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問題的前提。就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，其相關(guān)實(shí)踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國(guó)社會(huì)保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對(duì)社會(huì)保障實(shí)踐的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督、驗(yàn)證，尤其是對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管；再次，社會(huì)保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民還處于無保障的狀態(tài)。隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障越來越受到重視。從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來看，占全國(guó)人口80%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。并且我國(guó)城鄉(xiāng)間社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會(huì)保障幾近空白。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實(shí)行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員，再無力安臵大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安臵的失地農(nóng)民因在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動(dòng)力。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。國(guó)土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年2030年全國(guó)年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬(wàn)畝，20年間將達(dá)3600萬(wàn)畝。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《1997年2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬(wàn)畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。由國(guó)土資源部門在征地費(fèi)用撥付過程中負(fù)責(zé)統(tǒng)一辦理，及時(shí)、足額轉(zhuǎn)入社保基金專戶，確保被征地農(nóng)民基本生活后顧無憂，真正將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，全力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，構(gòu)建和諧社會(huì)。多渠道籌措保障資金，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，將其納入城市居民范疇，提供可靠的失業(yè)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等配套社會(huì)保障。要充分體現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民尤其失地農(nóng)民的權(quán)益，解決“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的后顧之憂，真正使農(nóng)民“失地不失業(yè)，農(nóng)民變市民”。必須加快戶籍法的制定，在總原則的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和地域優(yōu)勢(shì)，制定有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的戶籍法規(guī)。要打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，逐步取消戶籍制度，掃除城市化發(fā)展的障礙。(三)加快戶籍改革，健全社會(huì)保障。五是組織致富轉(zhuǎn)移。四是開展技能培訓(xùn)。三是引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)。二是發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。改變現(xiàn)行零星安置，實(shí)行規(guī)模連片安置，將安置小區(qū)建設(shè)納入城市建設(shè)整體規(guī)劃范疇，對(duì)今后新區(qū)失地農(nóng)民進(jìn)行集中安置。除貨幣安置外，重點(diǎn)著眼生產(chǎn)安置，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的幫助和指導(dǎo)，確保失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展。在補(bǔ)償方式上，確保各項(xiàng)費(fèi)用直接、及時(shí)、足額補(bǔ)償?shù)酱寮w或個(gè)人手中，減少中間環(huán)節(jié)，防止克扣挪用行為。要堅(jiān)持以被征地群眾生活水平不降低為原則，根據(jù)市場(chǎng)行情，以重置價(jià)、土地出讓用途等因素來合理確定不同時(shí)期、不同地段土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)也要嚴(yán)格防止非法占用耕地和“圈地”現(xiàn)象，做到征地拆遷規(guī)范化、合法化、人性化。要嚴(yán)格依法征地，程序征地，規(guī)劃拆遷。建立健全土地征用中的宣傳、預(yù)告、公示、聽證等整套制度，以保障土地所有者權(quán)益。對(duì)于外來戶、外嫁女、上門婿等人員是否納入補(bǔ)償安置范疇或參與村集體土地征用款的分配等問題，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，在政策操作層面也無法適用。失地農(nóng)民對(duì)未來“看不清、摸不透”存在著種種顧慮。另外，擔(dān)心不能享受村土地款及村集體經(jīng)濟(jì)收益分配。二是失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”有后顧之憂。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行政策逐步向“三農(nóng)”傾斜。(三)戶籍管理政策存在差異。二是征用程序不夠規(guī)范。由于目前國(guó)家有關(guān)法律政策對(duì)“公共目的”的解釋不夠明確，在具體實(shí)施過程中難以界定工業(yè)、商業(yè)、公益、城市和農(nóng)村等土地性質(zhì)的區(qū)別，而且難以為被征用土地農(nóng)民理解，從而導(dǎo)致操作困難。(二)工作機(jī)制不夠完善。部分在實(shí)際操作過程中實(shí)行門面房安置的農(nóng)民，也因?yàn)榘仓梅拷ㄔO(shè)規(guī)格低、缺乏市場(chǎng)帶動(dòng)等原因，沒有長(zhǎng)期受益的生活來源。根據(jù)我州現(xiàn)行征地拆遷補(bǔ)償安置政策，對(duì)被征地農(nóng)民的安置主要是土地補(bǔ)償費(fèi)和土地安置補(bǔ)償費(fèi)的一次性貨幣安置，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。同時(shí)，征地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)在一定時(shí)期內(nèi)固定（目前還一直延用2003年的征地拆遷補(bǔ)償政策文件），不能動(dòng)態(tài)反映市場(chǎng)價(jià)值變化，也一定程度損害了失地農(nóng)民權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民抵觸情緒較大。一是征地價(jià)格偏低。2006年—2009年，全區(qū)共發(fā)生到市、州上訪2750多人次，其中集體訪120多批2000多人；赴省進(jìn)京上訪20人次。由于生活缺乏保障，加之征地政策不夠完善，大規(guī)模征地與規(guī)劃安置滯后的矛盾突出，部分農(nóng)民心存不滿，導(dǎo)致攬工、阻工