中國城市金融生態(tài)環(huán)境評價總報告(參考版)
2025-07-22 23:39本頁面
【正文】 這意味著，要想改變這種狀況，我們必須在政府制度上動大手術(shù)。由于國有銀行的預(yù)算約束仍然是軟的，由于中央有關(guān)當(dāng)局用無窮盡的“救助”措施一次又一次地容忍甚至確認(rèn)了這種軟預(yù)算約束，地方政府的這種攫取全國性金融資源的手段總能夠奏效。不過，由于地處一隅，地方政府干預(yù)金融資源配置的形式有了變化。 與傳統(tǒng)體制相比，正在改革過程之中的商業(yè)銀行的經(jīng)營行為已經(jīng)有了較大的變化。而所謂銀行的“預(yù)算軟約束”，事實上正是政府干預(yù)金融活動的另一種表述。 從1994年開始的國有銀行體制改革，在相當(dāng)程度上改變了上述狀況。正因為金融資源也是由上級“配給”的，因而，地方政府頻繁“跑部”去爭取的就不止是無償?shù)呢斦Y金，還包括事實上也不必償還的金融資源。在一個相當(dāng)長的時期中，國有銀行的基層單位基本上沒有自身獨立的利益，它們的全部功能，就是一方面按照計劃向本地居民攬取儲蓄并將之上交總行，另一方面按照上級的計劃將配給的貸款額度投入國有企業(yè)和政府希望發(fā)展的重點項目。2004年轟動一時的江蘇常州“鐵本”事件就是適例。結(jié)果，往往是資本密集型、高能耗、高產(chǎn)值的大型企業(yè)很容易用較低的價格取得土地，而處于發(fā)展初期的中小企業(yè)卻得不到政府應(yīng)有的支持。由于企業(yè)拿到土地之后便可持之到銀行要求相應(yīng)的貸款，因而，土地批租權(quán)實質(zhì)上就演變成地方政府取得信貸的權(quán)利。作為人類一切經(jīng)濟活動的承載物，土地從來就是最優(yōu)良的信貸發(fā)放標(biāo)的物。 問題還有復(fù)雜之處。我們認(rèn)為，在從2002年開始的本輪經(jīng)濟周期中，地方政府所以熱衷于以各種形式的開發(fā)區(qū)建設(shè)和市政建設(shè)名目來“跑馬圈地”，并且在中央政府的嚴(yán)令下屢禁不止，其根本的原因就在這里。無疑，后者（市場價格）要比前者（國家牌價）要高得多。 目前中國的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程，其實可以用我們在其他經(jīng)濟領(lǐng)域中司空見慣的“雙軌制”模式加以概括。 按照我國現(xiàn)行的土地征用和管理制度，最有能力且具有“合法”身份去占有這部分資源的行為主體就是各級地方政府。而在這些新出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)束未能重新得到明確界定的情況下，它就處于“開放狀態(tài)”，即可能被人們用低成本獲得。但是，在傳統(tǒng)體制下，由于當(dāng)時的經(jīng)濟環(huán)境并不容許將這些土地用于贏利性用途，而只能采取國家劃撥的方式在國有或集體經(jīng)濟組織之間流動，因此，這種“模糊”的產(chǎn)權(quán)安排并沒有造成直接的效率損失和“濫用”。根據(jù)中國的現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體的“集體所有”。 不妨舉農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐睦觼碜稣f明。李軍杰（2004）借用了德姆塞茨的“產(chǎn)權(quán)束”概念，將“模糊產(chǎn)權(quán)”現(xiàn)象進一步描述為：由于市場環(huán)境的變化，新出現(xiàn)的盈利性的資本產(chǎn)權(quán)束因為沒有得到最終控制權(quán)的及時、明確地界定，從而處于“開放狀態(tài)”，進而成為被競相攫取的“公地”。地方政府迫于財政壓力、轄區(qū)間競爭和政績顯示的壓力，大肆攫取現(xiàn)行制度安排中存在產(chǎn)權(quán)界定模糊（例如轄區(qū)內(nèi)的土地）和預(yù)算“軟約束”（金融租金）領(lǐng)域的“公共”資源便成為必要和可能。 在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，中央政府由于沒有足夠的制度創(chuàng)新“知識”以及無法全面掌握各個區(qū)域的具體情況，從而不得不借助代理人（地方政府）臨近現(xiàn)場，通過其能夠掌握較多信息的優(yōu)勢去推動制度創(chuàng)新。 一屆政府任期5年，而城建打捆融資貸款期限一般在10年以上，在沒有法定的政府負(fù)債額度（比如債務(wù)依存度、公債負(fù)債率、公債償債率和地方居民應(yīng)債率）約束的情況下，這種償還責(zé)任對舉債者（地方政府）來說是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”，它不但會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的無限膨脹，還有可能引致下一輪的金融危機。另外，在中央政府明令禁止“三亂”的情況下，集資、攤派和亂罰款在轄區(qū)內(nèi)不得人心，而且可能影響對自己政績考核，因此，舉債就成為地方政府籌資的上上之選。例如，通過土地批租，50年或70年的土地租金事實上被政府一次性收取，而一屆政府的任期只有3～5年。 與企業(yè)剩余索取不同，任期制使得地方政府對財政收入（稅收剩余）的獲取不一定具有連續(xù)性，地方官員只有追求再任命，才會有機會享受稅收剩余，而決定再任命的可能因素有地方對政績考察指標(biāo)的完成情況、轄區(qū)公眾的反應(yīng)和轄區(qū)社會形象等等。由于信息傳遞鏈條過長（上級政府很難做到對下級政府的“現(xiàn)場監(jiān)督”）和監(jiān)督約束不力，地方政府作為理性經(jīng)濟人，具有強烈的機會主義沖動和強烈的屆別機會主義傾向（李軍杰，2004）。 因此，作為理性的經(jīng)濟人，委托人（中央政府）經(jīng)常會把GDP 、稅收增長率、就業(yè)率等作為評價和獎懲地方官員的主要依據(jù)。在這種關(guān)系中，地方政府實際上面對的是一個來自中央政府的多任務(wù)委托合同，其中既包括經(jīng)濟增長、稅收增加、農(nóng)民增收等經(jīng)濟目標(biāo)，又包括諸如環(huán)境保護、社會安定、下崗職工再就業(yè)等社會目標(biāo)。 GDP 的政績考核導(dǎo)向與屆別機會主義行為 由于地方政府舉債和擔(dān)保舉債都為我國現(xiàn)行法律和法規(guī)所不允許，一旦項目沒有實現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟目標(biāo)并導(dǎo)致地方政府違約，債權(quán)人不可能通過司法訴訟程序來要求保護自己的權(quán)益。在這些安排中，無論是地方政府還是同級人大，無論是提供擔(dān)保還是反擔(dān)保，它們對銀行或投資人的承諾，都不過是一紙空文，依據(jù)此種協(xié)定發(fā)生的債權(quán)并沒有得到國家法律的保護和國家政策的支持。這意味著，目前我國地方政府的多數(shù)債務(wù)擔(dān)保都是無效的。 此類公司主要有兩種類型：一類是完全由財政出資成立的非經(jīng)營性國有投資公司，實行收支兩條線的資金管理體制，融資由財政擔(dān)保，償債依賴財政；第二類為政府控股的經(jīng)營性公司，有一定的經(jīng)營收入，但收入來源以財政撥款為主。在存在著越來越大的客觀需要但正規(guī)制度又不允許的情況下，地方政府便會采取各種變通方式來舉債融資。 在發(fā)達市場經(jīng)濟國家，發(fā)行市政債券是地方政府進行資本融資的重要方式。簡言之，對于地方政府來說，實施金融控制是緩解地方財政收支矛盾的一種次優(yōu)選擇（麥金農(nóng)，1993，張杰，1998） 。問題在于，對于絕大部分地方公共品而言，由于盈利能力差，建設(shè)周期長，風(fēng)險大，很多地方政府不堪重負(fù)。我們看到，雖經(jīng)中央政府多方多次治理，亂收費問題至今仍然難以有效制止。 在稅收增長緩慢，財政收入不足以滿足地方的財政支出需要時，地方政府就會設(shè)法尋找財政收入的替代品。這樣看，從某種意義上說，不發(fā)達地區(qū)
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