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正文內(nèi)容

行政復(fù)議法實施條例釋義(參考版)

2025-07-01 01:37本頁面
  

【正文】 有的則認(rèn)為,第三人同被復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系,這種利害關(guān)系必須是直接的而非間接的,即具體行政行為和行政復(fù)議裁定會直接影響到第三人的權(quán)益。對某一具體行政行為進行的行政復(fù)議可能影響到該公民、法人或者其他組織在法律上的權(quán)利和利益,從而使其有參加行政復(fù)議活動的必要。第三人參加行政復(fù)議,與作為被申請人的行政機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)有管理與被管理,支配與被支配的關(guān)系。就是說,申請人和被申請人對于作為復(fù)議標(biāo)的的具體行政行為的爭議,涉及到第三人增加或減少某些權(quán)利,或負(fù)擔(dān)某些義務(wù)。第三人與被申請的具體行政行為有利害關(guān)系,是第三人參加行政復(fù)議的根本原因。確定第三人范圍的標(biāo)準(zhǔn),即行政復(fù)議第三人的條件,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:1.與被復(fù)議具體行政行為有利害關(guān)系。四、確定行政復(fù)議第三人的標(biāo)準(zhǔn) 嚴(yán)格說來,只有行政復(fù)議機關(guān)通知參加的第三人,才需要由行政復(fù)議機關(guān)確認(rèn)其是否具有第三人資格。原則上,對于同一具體行政行為涉及的多個當(dāng)事人,部分當(dāng)事人申請行政復(fù)議的,為便于案件審理,行政復(fù)議機關(guān)以通知其他行政管理當(dāng)事人參加行政復(fù)議為好。 (二)復(fù)議機關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議。如果對此有不同看法的話,充其量是對“批準(zhǔn)”的用語的微詞,對實質(zhì)性的、程度不一的審查的現(xiàn)實性恐怕是無法否認(rèn)的。實際上,這種爭論其實意義不大。這種修改實際上體現(xiàn)的立法本意是:第三人參加復(fù)議是他的法定權(quán)利,毋需行政復(fù)議機關(guān)的批準(zhǔn)。一種觀點認(rèn)為,我國原《行政復(fù)議條例》第二十七條規(guī)定,同申請復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織,經(jīng)復(fù)議機關(guān)批準(zhǔn),可以作為第三人申請參加復(fù)議。 (一)第三人申請參加行政復(fù)議。第三人參加復(fù)議有兩種形式:一是第三人主動向復(fù)議機關(guān)申請,另一種形式是復(fù)議機關(guān)依職權(quán)主動通知第三人參加復(fù)議。在同一個行政復(fù)議活動中,同一當(dāng)事人身兼申請人和第三人的情況應(yīng)當(dāng)是不存在的,也是沒有必要存在的。實踐中確實存在這樣的情況,因申請人撤回行政復(fù)議申請,行政復(fù)議機關(guān)終止案件審理,已經(jīng)參加到行政復(fù)議活動中來的第三人無“順風(fēng)車”可搭,被迫自行再提起行政復(fù)議。如果某人以自己的名義申請行政復(fù)議,而不是參加到其他公民、法人或者組織申請的行政復(fù)議當(dāng)中,那么它就是另一件行政復(fù)議案件的申請人,而不必再作行政復(fù)議的第三人。2 . 第三人與申請人。實踐中,有人提出,在具體行政行為針對的直接當(dāng)事人不愿提出行政復(fù)議申請時,第三人是否可單獨提出行政復(fù)議申請?此處的“第三人”應(yīng)當(dāng)指“行政管理第三人”,既然行政復(fù)議還沒有開始,就沒有行政復(fù)議申請人、被申請人及第三人,但“直接當(dāng)事人不愿提出行政復(fù)議申請”,“第三人”未必不能參加行政復(fù)議活動。從這個意義上講,第三人不是天生只能作為第三人的,他參加到其他人申請的行敢復(fù)議案件中才是第三人,正如行政管理相對人申請行政復(fù)議時才成為申請人一樣。1.行政復(fù)議第三人與行政管理第三人的區(qū)別。二、行政復(fù)議第三人與相關(guān)概念的關(guān)系行政復(fù)議中的第三人,是指同申請復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系,經(jīng)復(fù)議機關(guān)批準(zhǔn)參加復(fù)議的申請人和被申請人以外的其他公民、法人或其他組織。避免對于同一問題產(chǎn)生新的行政復(fù)議,妥善處理好各方面的利益關(guān)系。反之,則能防止前后兩個復(fù)議決定出現(xiàn)互相矛盾情況,維護行政復(fù)議的權(quán)威性。第三人制度的設(shè)立,主要用意之一是,力爭通過一個行政復(fù)議案件的審理,解決與同一具體行政行為都有利害關(guān)系的多個當(dāng)事人的訴求,避免不同當(dāng)事人就同一具體行政行為引發(fā)若干個行政復(fù)議案件,加大審理的難度和成本;5.避免矛盾決定,維護復(fù)議權(quán)威。第三人了解有關(guān)具體行政行為的情況,并為了自己的利益會積極向復(fù)議機關(guān)舉證,行政復(fù)議第三人的參與,有利于行政復(fù)議機關(guān)及時查清案件的全部事實真相,有利于準(zhǔn)確地把握和分析有關(guān)法律問題,正確地作出行政復(fù)議決定。在中國的行政復(fù)議實踐中,這一點非常重要。2.尊重當(dāng)事人意愿。法律規(guī)定第三人的理由,在于申請人和被申請人所爭議的具體行政行為涉及到第三人的利益。認(rèn)為行政復(fù)議主要圍繞申請人和被申請人進行,行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議是一件可有可無的事,這種認(rèn)識有失偏頗。但只要行政復(fù)議機構(gòu)能夠公正辦案,人前人后一個樣,第三人不參加行政復(fù)議,不僅不會影響復(fù)議案件的審理,也不會影響其自身的權(quán)益。這是對第三人參加復(fù)議的權(quán)利及責(zé)任的規(guī)定:申請人參加行政復(fù)議是其權(quán)利,不參加復(fù)議并不承擔(dān)任何責(zé)任。有些同志在接受第三人的申請時適用第二款,尊重第三人對利害關(guān)系的判斷;在不想接受第三人的申請時就將第1款的“認(rèn)為”用到第2款中,否定第三人有“認(rèn)為”的權(quán)利,理由是該款沒有象第1款那樣明確規(guī)定“認(rèn)為”的主體,這種理解顯然是誤的。理解本款必須比照第l款,從句式上分析,“申請人以外的公民、法人或者其他組織”“可以向行政復(fù)議機構(gòu)申請作為第三人參加行政復(fù)議”的前提是其本人“認(rèn)為”“與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系”。理解該款需要把握2個關(guān)鍵詞:“認(rèn)為”和“可以”:該款規(guī)定賦予了行政復(fù)議機構(gòu)依其“認(rèn)為”“可以”通知第三人參加行政復(fù)議的權(quán)利。但對于行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系時是否可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議,以及申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系在行政復(fù)議期間是否可以向行政復(fù)議機構(gòu)申請作為第三人參加行政復(fù)議等問題,該法未作明確的規(guī)定,這不僅不利于統(tǒng)一行政復(fù)議機關(guān)的認(rèn)識,也在一定程度上導(dǎo)致行政復(fù)議與行政訴訟的沖突,一些地方出現(xiàn)法院以行政復(fù)議機關(guān)未通知第三人參加行政復(fù)議為由,判定行政復(fù)議機關(guān)違反法定程序。【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議第三人的規(guī)定。行政復(fù)議期間,申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的,可以向行政復(fù)議機構(gòu)申請作為第三人參加行政復(fù)議。此時,就可以依據(jù)本條的規(guī)定,要求申請人推選代表,參加面談。特別需要說明的是,對于書面提出行政復(fù)議申請的案件而言。合格的復(fù)議代表人需符合以下條件: (1)是本案的申請人;(2)具有民事行為能力;(3)能公正妥善地維護全體當(dāng)事人的利益;(4)合法產(chǎn)生并為其他成員所信賴。4.復(fù)議代表人合格。3.復(fù)議請求和抗辯事由屬同一類型。這是適用行政復(fù)議代表人制度最主要的條件。當(dāng)然從行政復(fù)議申請人的角度講,人數(shù)如果太少,可能會使他們產(chǎn)生勢單力孤的感覺,或者容易被孤立而被打擊報復(fù)的畏難情緒,不便于他們充分尋求行政復(fù)議救濟。在征求意見稿階段,此處的表述是“5人以上”,但考慮到存在一個是否包含本數(shù)5人、以及最低人數(shù)與最多代表數(shù)(也是5人)重疊的問題,故改為“超過5人”,意思是只有當(dāng)申請人人數(shù)達到6人或者6人以上時,才可以要求申請人推選代表。在行政復(fù)議中適用復(fù)議代表人制度,不論復(fù)議申請人隊伍如何龐大,都可由復(fù)議代表人進行復(fù)議,有助于大大簡化行政復(fù)議程序,節(jié)省大量的人力、物力、財力,有助于行政復(fù)議機關(guān)依法全面徹底地解決糾紛,有效地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益,從而達到復(fù)議經(jīng)濟的目的。其次,行政復(fù)議適用復(fù)議代表人制度符合市場經(jīng)濟的效益原則,能達到復(fù)議經(jīng)濟的目的。如果同一具體行政行為或同樣的具體行政行為被申請行政復(fù)議,并且人數(shù)眾多達到一定程度時,會出現(xiàn)根本無法審理的情形。行政機關(guān)在整個國家關(guān)系中,工作機構(gòu)最為龐大,工作范圍最為廣泛,對國家的政治、經(jīng)濟、社會、文化生活干預(yù)也最為直接、最為有效,行政權(quán)已延伸擴展到社會各個層面。二是代表人本身就是行政復(fù)議申請人。第八條 同一行政復(fù)議案件申請人超過5人的,推選1至5名代表參加行政復(fù)議【釋義】 本條規(guī)定行政復(fù)議代表人制度行政復(fù)議代表人實質(zhì)上是一種特殊的行政復(fù)議代理人制度。因此,本條并沒有規(guī)定股東個人的行政復(fù)議申請權(quán)。在立法過程中,有一種意見主張,應(yīng)當(dāng)賦予股份企業(yè)每個股東單獨以企業(yè)名義申請行政復(fù)議的權(quán)利。實踐中應(yīng)注意兩個問題:一是,股份制企業(yè)認(rèn)為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)合法權(quán)益的,一般應(yīng)由企業(yè)的法定代表人代表企業(yè)申請行政復(fù)議,這是法定代表人的法定職責(zé)。三 如何理解股份制企業(yè)的股東大會、股東代表大會、董事會的行政復(fù)議申請權(quán)根據(jù)本條的規(guī)定,股份制企業(yè)的股東大會、股東代表大會、董事會認(rèn)為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的,可以以企業(yè)的名義申請行政復(fù)議。二 如何界定侵犯企業(yè)合法利益的行為企業(yè)合法權(quán)益是指公民、法人或者其它組織在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)擁有的調(diào)配使用自己的人力、物力、財力,自主組織生產(chǎn)、經(jīng)營活動權(quán)利,主要包括生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、資金支配權(quán)、產(chǎn)品勞務(wù)定價權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、物資采購權(quán)、投資決策權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、聯(lián)營兼并權(quán)、勞動用工權(quán)、人事管理權(quán)、工資獎金分配權(quán)、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置權(quán)等。它是適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟發(fā)展需要、實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對分離、利于強化企業(yè)經(jīng)營管理職能的一種企業(yè)組織形式。為了避免這種情況的發(fā)生,本條規(guī)定了股份制企業(yè)的股東大會、股東代表大會、董事會的行政復(fù)議申請權(quán)。實踐中,可能出現(xiàn)法定代表人主觀上不愿意或者客觀上無法提出行政復(fù)議申請,導(dǎo)致股份制企業(yè)無法通過行政復(fù)議維護自主經(jīng)營的合法權(quán)利,給企業(yè)帶來損失。根據(jù)行政復(fù)議法第六條第七款的規(guī)定,企業(yè)法人如果認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其合法的經(jīng)營自主權(quán),可以申請行政復(fù)議。第七條 股份制企業(yè)的股東大會、股東代表大會、董事會認(rèn)為行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)合法權(quán)益的,可以以企業(yè)的名義申請行政復(fù)議。另一種意見認(rèn)為,如果這類組織成為我國行政管理的相對人,在道理上是可以作為行政復(fù)議申請人的。一種意見認(rèn)為,這類組織由于其性質(zhì)和法律地位的特殊,它們與我國間發(fā)生的活動往往帶有國家行為的性質(zhì),因此不存在提出行政復(fù)議申請的問題。此外,在實踐中還須注意的是,根據(jù)《行政復(fù)議法》第四十一條關(guān)于外國組織在中華人民共和國境內(nèi)申請行政復(fù)議適用本法的規(guī)定,一般講,外國組織作為我國行政管理的相對人時,該組織無論是法人還是不具有法人資格,都可以作為復(fù)議申請人。第二,申請人資格的被轉(zhuǎn)移人為承受已經(jīng)終止的其他組織的權(quán)利的法人或者其他組織。為了切實保護其他組織的合法權(quán)益,《行政復(fù)議法》第十條規(guī)定,有權(quán)申請行政復(fù)議的其他組織終止的,承受其權(quán)利的其他組織可以申請行政復(fù)議。合并后的其他組織是原其他組織的權(quán)利的承受者,可以以自己的名義申請復(fù)議。這時,新的其他組織都可能是原其他組織的權(quán)利的承受者,都可能成為申請人。變更的主要形式是其他組織的分立和合并。其他組織消滅后其權(quán)利包括復(fù)議申請權(quán),應(yīng)當(dāng)由承受其權(quán)利的組織行使。 所謂“其他組織終止,是指其他組織自身的消滅和變更。作為申請人的其他組織不會出現(xiàn)生理上死亡的現(xiàn)象,但是也存在終止的問題,即在組織體上發(fā)生變更甚至消滅。也就是說,如果他們在此前的日?;顒又幸呀?jīng)確立了主要負(fù)責(zé)人,則由該負(fù)責(zé)人作為復(fù)議代表人;如果他們此前并沒有明確的主要負(fù)責(zé)人,也可以由他們在行政復(fù)議時共同推選代表人。沒有主要負(fù)責(zé)人的,由共同推選的其他成員代表該組織參加行政復(fù)議。 非合伙組織的種類很多,例如,經(jīng)主管機關(guān)認(rèn)可,處于籌備中的企事業(yè)單位或群眾團體;以及外國在我國設(shè)立的從事一定經(jīng)營活動和社會活動而未取得我國法人資格的組織,都屬于合伙組織之外的不具備法人資格的其他組織。從這個意義上講,此時的申請人已經(jīng)不是合伙組織,而是作為共同行政復(fù)議申請人的各合伙人。(2)非企業(yè)的其他合伙組織申請行政復(fù)議的,由合伙人共同申請行政復(fù)議。之所以如此規(guī)定,是因為合伙企業(yè)是依法核準(zhǔn)登記的企業(yè),具有自己的名稱、辦公場所及內(nèi)部的組織機構(gòu),這類合伙企業(yè)已經(jīng)具備了法人基本特征,具有相應(yīng)的以企業(yè)的名義對外承擔(dān)法律責(zé)任的能力,因此可以以該企業(yè)的名義申請行政復(fù)議。故本條將合伙組織分為合伙企業(yè)和非企業(yè)的其他合伙組織。因此,本條所指的合伙,都是指未組成法人的合伙組織,屬于其他組織之列。屬于其他組織。這里的合營企業(yè)就是法人。其中企業(yè)法人既包括在我國設(shè)立的中國法人,也包括在外國設(shè)立的、而在我國境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的外國法人。即依法成立的有一定的財產(chǎn)或者經(jīng)費及自己的名稱、組織機構(gòu)和場所,能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任的組織?!?二)法人。不論是以上哪種情況,公民在不服行政機關(guān)的具體行政行為時都有權(quán)申請行政復(fù)議。(一)公民。在行政復(fù)議過程中,不是以自己名義而是受他人之托、以他人名義參加行政復(fù)議的人,因為其所表達的意志不屬于自己的意志,所代表的利益也不屬予自己的利益,因此不能取得行政復(fù)議申請人的法律地位。如果放棄了這種權(quán)利,那么行政復(fù)議申請權(quán)就只會停留在可能性的階段。公民、法人或者其他組織具有行政復(fù)議申請權(quán),就可以提出復(fù)議申請,成為行政復(fù)議申請人。如何判斷具體行政行為與特定公民、法人或者其他組織是否具有因果關(guān)系呢?這是多年來困擾行政復(fù)議實踐中的一個難點問題。一般而言,這里所講的實際擁有應(yīng)當(dāng)是公民、法人或者其他組織對某種法律利益的合法控制和有效支配狀態(tài),這是一種類似于物權(quán)的效果。沒有特定行政相對人聲稱要求保護的法律利益,而要求啟動行政復(fù)議程序,是一種濫用行政復(fù)議申請權(quán)的行為,它會侵占寶貴的公共資源,擠占他人尋求行政復(fù)議救濟的機會,法律對此不應(yīng)予以支持。行政復(fù)議是為了維護行政相對人的某種具有法律意義的利益而設(shè)立的一種法律救濟制度,因此,申請行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織擁有其想要保護的法律利益,是件不言而喻的事。不是受案范圍以內(nèi)的行政行為(如抽象行政行為、內(nèi)部行政行為等),以及不屬于行政行為的其他事項(如國防外交等國家行為、行政機關(guān)從事的民事活動、公民參與國家政治生活的行為等),公民、法人或者其他組織不享有行政復(fù)議申請權(quán),不能對之申請行政復(fù)議。因此,特定公民、法人或者其他組織享有行政復(fù)議申請權(quán),需要同時具備以下要件:一是,公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議的具體行政行為是可以通過行政復(fù)議渠道救濟的具體行政行為。該法第二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請,行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請,作出行政復(fù)議決定,適用本法。然而,某一相對人擁有行政復(fù)議申請權(quán),并不意味著行政復(fù)議機關(guān)必然受理其提出的申請,因此申請權(quán)的存在只是行政復(fù)議申請被受理的條件之一,此外還需要具備如申請事項符合行政復(fù)議機關(guān)的管轄權(quán)限、申請時間未超出法定期限、有權(quán)機關(guān)未就同一事項已予受理或者裁決等其他法定條件,某一行政復(fù)議申請才會被行政復(fù)議機關(guān)實際受理。法律之所以賦予特定行政相對人這種可能性,目的是為了救濟特定具體行政行為對該行政相對人可能造成的不法損害。二、準(zhǔn)確把握行政復(fù)議申請資格 行政復(fù)議申請人
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