【正文】 我國真正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)“起飛”時期，應(yīng)該是1992年“小平南巡”后，國家大刀闊斧改革國有企業(yè)、金融稅收和財政體制，大約在2000年左右我國初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系。），全國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，當(dāng)時中央主要領(lǐng)導(dǎo)人提出煤炭生產(chǎn)領(lǐng)域“有水快流”思想。羅斯托：《經(jīng)濟(jì)成長的階段——非共產(chǎn)黨宣言》（郭熙保、王松茂譯），中國社會科學(xué)出版社，2001年。19781992年是我國改革開放的初期，計劃經(jīng)濟(jì)色彩有所嬗變，但沒有得到徹底改革，這是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始“試飛”（與羅斯托的“起飛”說法有所不同 [美]W但在社會主義改造以后，繼續(xù)推行這種“大包大攬” 模式，必然違背歷史發(fā)展規(guī)律，窒息社會活力，管得多也管不好；生產(chǎn)與安全兩者不能很好協(xié)調(diào)，相互干擾，甚至于出現(xiàn)以“生產(chǎn)掛帥”替代、掩蓋或取消“安全第一”的重大失誤。1960年的山西老白洞最大礦難就是在當(dāng)時取消安全監(jiān)察部門的情況下發(fā)生的；1949年和1961年是新中國成立以來，煤礦百萬噸死亡率的兩個“最高峰”，；1960年是煤礦億元GDP死亡率最高峰（），也是新中國成立不久的第一次絕對死亡人數(shù)高峰?？梢哉f，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，這一階段安全監(jiān)管體制也基本上是政企不分、生產(chǎn)職能與安全監(jiān)管職能不分、安全監(jiān)察與安全管理不分，政府部門既管生產(chǎn)抓經(jīng)濟(jì)效益，又管安全，兼具“運動員”和“裁判員”的兩種角色，而且受到高度集權(quán)思維的影響，勞動保護(hù)（安監(jiān)）體制機(jī)制建設(shè)出現(xiàn)反復(fù)，得不到應(yīng)有的重視。鑒于事故高發(fā)，1962年恢復(fù)國家煤炭工業(yè)部，下設(shè)安全監(jiān)察局；1963年頒布的《煤礦安全監(jiān)察工作條例》成為首部全國法規(guī)性的安全行政監(jiān)察文件，突破過去單純的技術(shù)安全保障；同時恢復(fù)各級鍋爐壓力容器安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1958年，全國刮起“大躍進(jìn)”風(fēng)，奉行“生產(chǎn)掛帥”的“高指標(biāo)”，安全監(jiān)管體系、職能和制度建設(shè)遭受嚴(yán)重破壞，簡化乃至取消了全國性的安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。資料來源：《當(dāng)代中國的煤炭工業(yè)》，中國社會科學(xué)出版社，1989年，第232239頁；孫世昌：《我國勞動保護(hù)管理體制的演變》，《勞動保護(hù)》1999年第11期；范維唐主編，鐘群鵬、閃淳昌副主編的《我國安全生產(chǎn)形勢、差距和對策》，煤炭工業(yè)出版社，2003年，第103115頁；《中國煤炭安全監(jiān)管體制格局》，《財經(jīng)》雜志2004年12月27日；《新中國煤炭工業(yè)管理體制的沿革》，聯(lián)合科技網(wǎng)2006年11月10日（源于中國礦物網(wǎng)）；張榮吉的《構(gòu)建新制度，須正視歷史尊重現(xiàn)實》，《現(xiàn)代職業(yè)安全》2003年第6期；國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局政府網(wǎng)站。19751977年1975年，國務(wù)院成立國家勞動總局；1975年1月，撤銷燃化部，重建煤炭部，成立煤炭部安全監(jiān)察局。19661974年1967年8月，煤炭部和部屬企業(yè)實行軍管制；1970年1月，撤銷煤炭部重并為燃料化工部；1970年，國家計委設(shè)立勞動局。按照《工業(yè)七十條》整頓煤礦；1963年8月煤炭部頒發(fā)《煤礦企業(yè)安全工作條例》和《煤礦安全監(jiān)察工作條例》。鑒于“大躍進(jìn)”時期追求高指標(biāo)事故嚴(yán)重，又于1961年10月頒發(fā)《煤礦保安暫行規(guī)程》。19581961年鍋爐壓力容器安全監(jiān)察建構(gòu)被裁撤合并；國家層面的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)被撤銷。表31 19491978年安全生產(chǎn)監(jiān)管（勞動保護(hù)）體制機(jī)制變遷情況變更時段全國性機(jī)構(gòu)變更標(biāo)志（體制架構(gòu)）重要事件、規(guī)定或職責(zé)（機(jī)制措施）1949年10月至1957年勞動部設(shè)立勞動保護(hù)局；中華全國總工會設(shè)立勞動保護(hù)部；燃料工業(yè)部煤炭管理總局設(shè)立安全監(jiān)察處，1953年升格為技術(shù)安全監(jiān)察局，全國煤炭系統(tǒng)設(shè)立三級技術(shù)安監(jiān)機(jī)構(gòu)（相鄰地區(qū)或礦區(qū)組建二級技術(shù)安監(jiān)局），1955年撤銷燃料部（煤管總局隨之撤銷），分設(shè)石油部、電力部和煤炭部。1953年，我國開始國民經(jīng)濟(jì)有計劃地發(fā)展，勞動保護(hù)工作確立勞動部門綜合管理、產(chǎn)業(yè)主管部門直接管理、工會組織協(xié)調(diào)管理的格局，到1957年（“一五”時期末），各行業(yè)的勞動保護(hù)（安監(jiān)）管理體系初步形成（如表31），也就是后來“行業(yè)管理、工會監(jiān)督、勞動部門檢查”體制的萌芽狀態(tài)。新中國成立初期，我國各領(lǐng)域處于興建或恢復(fù)時期，國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的能源需求主要是煤炭（占全部能源需求的95%以上），經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)不斷躍進(jìn)，但事故不斷。由于事故發(fā)生（尤其煤礦事故）引發(fā)社會不安乃至國際輿論的攻訐，我國安全生產(chǎn)工作（勞動保護(hù)）逐步進(jìn)入國家、政府的重要議事日程。究竟是“安全第一”還是“生產(chǎn)掛帥”，一直困擾著整個安全生產(chǎn)系統(tǒng)。歷史地看，我國長期以來在“國家主義”（即國家全面管控社會）存在的前提下，政府對安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理是最主要的方式，社會層面基本無力；從宏觀角度看，我國安全生產(chǎn)的行政監(jiān)管體制機(jī)制一直存在“分久必合、合久必分”的反復(fù)變遷。也有人基此認(rèn)為，中間應(yīng)該還經(jīng)歷一個“放任主義”的過渡階段（或曰“準(zhǔn)放任主義”階段），因此，我們將中國政府對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理分為“全能主義”、“放任主義”和“監(jiān)管主義”三個時期進(jìn)行梳理分析（參見顏燁：《煤殤——煤礦安全的社會學(xué)研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第118146頁）。這里，我們所指的安全監(jiān)管體制機(jī)制，主要是指在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，由國家和政府正式規(guī)定和安排的基本監(jiān)管監(jiān)察制度和具體監(jiān)管監(jiān)察機(jī)制，主要包括安監(jiān)系統(tǒng)的行政組織體制和架構(gòu)、行政管理制度和機(jī)制、行政監(jiān)察制度和機(jī)制、法律制度和機(jī)制、社會監(jiān)督制度和機(jī)制等。而正式制度往往分為根本制度、基本制度和具體制度三個層面。3 我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制機(jī)制沿革及特點體制，往往是指社會主體（主要是黨和政府）針對其管轄范圍內(nèi)的社會成員及其行為和事務(wù)，而作出的關(guān)于資源和機(jī)會配置、權(quán)利和義務(wù)保障的體系化規(guī)制。英國和法國也各自有著不同的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察特色。德國、英國、法國為歐盟中較為有代表的幾個國家。另外，日本在安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機(jī)制方面的特色就是勞動安全監(jiān)察員制度和安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察計劃。日本的安全生產(chǎn)工作在世界上處于較高的水平。相對完善的法律體系、權(quán)力分散與制衡、多樣化的安全計劃、政府管制和民事訴訟的聯(lián)合使用是OSHA安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系的特點。因此，相對而言，這些國家的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察比較有效，從而也減少了安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。如日本的中央勞動災(zāi)害防止協(xié)會等非政府組織在為企業(yè)提供技術(shù)支撐、幫助企業(yè)提高安全技術(shù)水平、加強(qiáng)安全管理、提高職業(yè)安全素質(zhì)以及為政府部門提供建議等方面發(fā)揮了積極作用，有力地推動了職業(yè)安全健康工作的發(fā)展。在發(fā)達(dá)國家，工會組織十分健全，勞動者普遍加入了各類工會組織。另外，要加強(qiáng)職業(yè)資格管理，對安全管理人員分層次進(jìn)行培訓(xùn)，提高其安全管理能力。德國的企業(yè)對安全教育工作極為重視，工人進(jìn)場的第一堂課便是安全教育課。而我國勞動力整體素質(zhì)相對較低，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，我國高級工僅占從業(yè)人員的7％左右，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家則占到35％以上。德國實行師傅帶徒弟的技術(shù)傳遞方式，如要成為一名某行業(yè)師傅，還必須到某行業(yè)的同業(yè)公會進(jìn)行一定時間的全面的安全技術(shù)培訓(xùn)，并取得合格證書。此類學(xué)校學(xué)制三年，學(xué)生在校期間除了學(xué)習(xí)理論知識外，有20%的時間進(jìn)行實地訓(xùn)練。 有效的教育培訓(xùn)管理體系安全生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)是安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)性工作，德國生產(chǎn)事故較少的一個重要原因就是得益于國家完善的教育培訓(xùn)制度，有一支高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊伍。同時應(yīng)明確其法律責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，避免由于此類機(jī)構(gòu)的失控而造成不利局面。完善的中介組織是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的一種具體體現(xiàn)，通過中介組織，政府可以從繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力辦政府應(yīng)該辦的事情，如制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察等。而我國雖然也有一些安全生產(chǎn)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和中介組織等技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，但因各種因素導(dǎo)致安全科學(xué)研究投入不足、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)片面追求利潤，安全生產(chǎn)技術(shù)支撐體系還有很多方面需要進(jìn)一步完善，還未能真正建立起權(quán)責(zé)清晰、高速運轉(zhuǎn)的支撐體系。如日本國際安全衛(wèi)生協(xié)會2001年財政年度總收入為9. 8 億元（人民幣），其中政府撥款占22% ，項目費占34. 2%，自營收入占40. 9%，且這類公益性機(jī)構(gòu)稅收很低。并在會議期間設(shè)立了各類專業(yè)安全技術(shù)研討會、信息交流發(fā)布會、安全產(chǎn)品展示洽談會等，為提高全民安全生產(chǎn)意識起到了很大的作用。各單位各司其責(zé)，開展相關(guān)技術(shù)服務(wù)。因此，建議各級安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)以全國安全生產(chǎn)普查為契機(jī)，盡快建立并完善安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察信息系統(tǒng)建設(shè)，為進(jìn)一步提高我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察效率提供信息保障。目前，我國在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，很多企業(yè)的安全生產(chǎn)信息已按照法律規(guī)定提交給監(jiān)管監(jiān)察部門，但這些信息在監(jiān)管監(jiān)察部門以某種方式用于法規(guī)政策制定，以及用于企業(yè)監(jiān)管監(jiān)察的例子非常少。 安全生產(chǎn)信息管理系統(tǒng)的建立日本安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)通過對企業(yè)基本信息（包括安全生產(chǎn)信息）的收集整理，建立企業(yè)信息管理系統(tǒng)，并對企業(yè)信息等進(jìn)行在線匯總分析，并將其應(yīng)用于政策制定、現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)中，有利地提高了監(jiān)督監(jiān)察的效率。另外，由于監(jiān)察人員責(zé)任重大，所以在相關(guān)法規(guī)中，法律還賦予監(jiān)察人員現(xiàn)場檢查權(quán)、事故調(diào)查權(quán)和司法訴訟權(quán)。另外，日本等發(fā)達(dá)國家在安全生產(chǎn)監(jiān)管的發(fā)展過程中，逐漸建立健全了職業(yè)化的監(jiān)察員制度。特別是要加大對責(zé)任人的處罰，情節(jié)嚴(yán)重的依法追究刑事責(zé)任。這一系列的問題在較大程度上與行政執(zhí)法力度軟弱有很大關(guān)系。在嚴(yán)厲的法律監(jiān)督下，使德國的各項安全生產(chǎn)法律法規(guī)和制度得以貫徹落實，國家、企業(yè)和員工的合法權(quán)益得到維護(hù)。 嚴(yán)格的行政執(zhí)法力度和職業(yè)化的監(jiān)察人員實行“重罰機(jī)制”是德國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的一個重要手段。另外，美國OSHA法案設(shè)計的比較細(xì)致，操作性也比較強(qiáng)。美國通過全國和州一級構(gòu)筑的安全生產(chǎn)法律體系來指導(dǎo)全國的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察工作，全國性的法律規(guī)定了總的思想和原則以及詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范。二是行業(yè)工傷事故保險聯(lián)合會頒布的規(guī)定與規(guī)則，屬于行業(yè)自治行為，由行業(yè)自治立法。德國也有相對較為健全的安全生產(chǎn)法律體系。因此，我國在今后的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察中，可以借鑒美國的經(jīng)驗，也有必要強(qiáng)調(diào)工人的傷害賠償問題，當(dāng)然這需要安監(jiān)局、勞動部門、司法部門通力協(xié)作，這種事后的經(jīng)濟(jì)賠償，也有利于企業(yè)事前積極接受政府職能部門的監(jiān)管以及自身做好風(fēng)險防范工作。反觀美國，除了行政監(jiān)管外，并也沒有放棄傳統(tǒng)的工人賠償制度，這種賠償制度具有政府管制所沒有的一些優(yōu)點。另一方面，在我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制中，似乎比較重視安全監(jiān)管政策的實施、執(zhí)法等政府活動和行為，卻比較忽略傷亡工人的事后補償工作。在這種背景之下，OSHA開始采取多樣化的安全計劃，采取激勵性監(jiān)管來強(qiáng)化監(jiān)管績效。實際上，他們也是這場安全管制博弈的局中人，博弈結(jié)果的好壞或者說安全目標(biāo)能否很好實現(xiàn)，也有賴于他們各自的戰(zhàn)略和合作行為。借鑒美國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察的經(jīng)驗，我國應(yīng)該成立一個類似于美國OSHA的獨立、統(tǒng)一、專業(yè)的監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)，避免職能交叉和重疊，進(jìn)行統(tǒng)一的安全生產(chǎn)的監(jiān)管監(jiān)察，防止出現(xiàn)監(jiān)管的真空。但是OSHA成立之后， 根據(jù)《職業(yè)安全和衛(wèi)生法》，美國將職業(yè)安全工作統(tǒng)一在職業(yè)安全和衛(wèi)生局的管理和指導(dǎo)下。這種詳細(xì)的分工，使部門之間出現(xiàn)了職能交叉和重疊，可能造成管理的空白和真空。原來由勞動部承擔(dān)的鍋爐、壓力容器、電梯、防爆電器等特種設(shè)備安全監(jiān)察監(jiān)督管理職能、由原化學(xué)工業(yè)部承擔(dān)的化學(xué)危險品質(zhì)量監(jiān)督管理職能，改由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局承擔(dān)。但是在1998 年之后，我國的安全工作開始?xì)w屬于不同的政府部門。 國外安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度之經(jīng)驗借鑒通過以上對以美國、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可總結(jié)出一些成功的經(jīng)驗，對于我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察制度而言，有不少可借鑒之處。了解企業(yè)執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)、支付加班費、獎勵、上繳各種稅費的情況。四是查閱企業(yè)作息時間表，作息時間表必須貼上墻，加班時間要詳細(xì)列出，每周工作時間不得超過39小時，工人每月加班不得超過48小時，否則罰款。三是查看工人身體檢查表。一是看職工名冊，了解員工情況的真實性、稅務(wù)登記情況、勞動合同簽訂情況。法國現(xiàn)有400多名監(jiān)察長，800多名監(jiān)察員，具體監(jiān)督企業(yè)守法。作為公務(wù)員，他代表政府監(jiān)督企業(yè)守法；作為監(jiān)察官，他監(jiān)督政府維護(hù)工人利益。工作監(jiān)察處為松散型管理。同時，HSE專家表示，至今為止還沒有發(fā)生監(jiān)察人員失職或瀆職追究的情況。HSE的主要職能包括政策制定、健康與安全監(jiān)察、事故調(diào)查、提出改善健康安全條件的建議、提升健康安全工作的影響力、執(zhí)行健康安全相關(guān)法律法規(guī)、提供健康安全技術(shù)支持與法醫(yī)鑒定的能力以及提供健康與安全方面的支撐包括法律、金融、房地產(chǎn)、人力資源等。執(zhí)行局共設(shè)11個部門，最高長官是局長。HSE在監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為危及到雇員的安全和健康又沒有停業(yè)整頓，有權(quán)提供證據(jù)并要求法院對企業(yè)執(zhí)行關(guān)閉的處罰。1974年之后的新法則是根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果來立法，其中的條款只做原則性規(guī)定，雇主可根據(jù)企業(yè)自身風(fēng)險特點采取措施符合法規(guī)要求。對于英國立法來說，1974年的《職業(yè)健康與安全法》是一個轉(zhuǎn)折點，立法的觀念和依據(jù)都發(fā)生了巨大的變化。法律法規(guī)的制修訂提案一般由HSE提出，政府、雇主和雇員三方就提案中法律法規(guī)制修訂內(nèi)容的合理性進(jìn)行評估。1974年之后，英國先后頒布了200 多部健康安全方面的法案和條例，以及170余項健康安全行政指導(dǎo)文件，內(nèi)容涵蓋了防火安全、建筑施工安全、機(jī)械安全、高空作業(yè)安全和核安全等等。（一）現(xiàn)行的安全生產(chǎn)法律體系目前，英國已經(jīng)形成了一套完善的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，包括法案、條例和行政指導(dǎo)文件三個層面。偽造備案文件的，不僅要承擔(dān)高額的罰款，還將在個人誠信檔案上留下不良記錄。高危企業(yè)還必須依照法律法規(guī)的規(guī)定，定期將備案文件送交這些部門審核。在經(jīng)濟(jì)杠桿和嚴(yán)厲執(zhí)法的作用下，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的安全生產(chǎn)意識和自我完善的愿望根深蒂固，控制工傷事故與職業(yè)危害風(fēng)險以達(dá)到保護(hù)員工安全健康的目的已成為企業(yè)全體員工的主觀追求和自覺行為。德國在安全生產(chǎn)監(jiān)管中實行“重罰機(jī)制”，一旦企業(yè)或個人被查實存有違法違規(guī)行為，或發(fā)生傷亡事故，經(jīng)法院認(rèn)定為責(zé)任事故后，將要承擔(dān)高額的罰款，有的甚至傾家蕩產(chǎn)。工傷保險費率同企業(yè)的安全生產(chǎn)管理業(yè)績進(jìn)行掛鉤，管理好的企業(yè)降低費率，發(fā)生事故的企業(yè)提高費率。同時，來自企業(yè)外部的動力，有力地促進(jìn)了德國企業(yè)的安全生產(chǎn)管理組織的有效運行。從企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、安全工程師、企業(yè)醫(yī)生、專業(yè)安全員到全體員工都是安全生產(chǎn)的參與者，他們的職責(zé)和權(quán)力分明，在整個企業(yè)的安全生產(chǎn)管理組織內(nèi)，嚴(yán)格按照規(guī)定的制度和程序行動，共同合作