【正文】 ”根據(jù)這項(xiàng)規(guī)定，實(shí)際上對(duì)違法企業(yè)罰還是不罰。很多法律條款自由裁量權(quán)過大，比如， 食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》中第八十三條規(guī)定 “取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)出租、出借或者轉(zhuǎn)讓食品生產(chǎn)許可證證書、QS 標(biāo)志和食品生產(chǎn)許可證編號(hào)的，責(zé)令限期改正，處 20 萬以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷食品生產(chǎn)許可證。由于規(guī)則上和事實(shí)上的執(zhí)法自由裁量權(quán)廣泛存在，這些“個(gè)體化”的因素都[11]理不準(zhǔn)確、在行政處罰中“重過輕罰”、“輕過重罰”、“過罰不相當(dāng)”、行政處罰顯失公正的情況。落后的執(zhí)法管理體制，導(dǎo)致執(zhí)法部門有意無意疏忽了執(zhí)法的本來職責(zé)與目標(biāo)，執(zhí)法行為本末倒置。行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)管理體制不適應(yīng)環(huán)境變化，[⑩][J].(1).16.25上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法研究職能不明晰，責(zé)任不明確，客觀上容易導(dǎo)致行政執(zhí)法工作的被動(dòng)和責(zé)任缺位。績(jī)效考評(píng)制度落后，能級(jí)管理制度推進(jìn)不深入，激勵(lì)效果不明顯。第三節(jié) 執(zhí)法管理體制滯后當(dāng)前執(zhí)法管理體制受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、政府官僚化的影響，不能完全適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)化、技術(shù)創(chuàng)新化的需求。另一方面，沒有針對(duì)行政執(zhí)法人員的有效地監(jiān)督措施，只要不出大問題，執(zhí)法人員無論作為與否對(duì)他們自身沒什么影響，工資照發(fā)，沒有有力的激勵(lì)措施，也沒有有效的監(jiān)督措施，行政不作為現(xiàn)象普遍。我國有五千年的封建歷史，等級(jí)觀念、官本位思想嚴(yán)重。[⑩]而現(xiàn)實(shí)中，上海質(zhì)量技監(jiān)個(gè)別行政執(zhí)法人員卻在業(yè)務(wù)素質(zhì)和修養(yǎng)方面有所欠缺。第二節(jié) 執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高自古以來，為政在人。上?？傮w上就是一個(gè)老齡化社會(huì)。一些勤于思考、善于挖掘的執(zhí)法人員總能夠在實(shí)際工作中做“有心人”，不斷發(fā)現(xiàn)案源，而不善于此的執(zhí)法人員卻無法發(fā)現(xiàn)這些問題，觸案敏感性不強(qiáng)，總是被動(dòng)地做工作，服務(wù)效果無法保證。案源質(zhì)量數(shù)量差異較明顯，主要原因在于拓展案源能力有差別。雖然對(duì)新進(jìn)的執(zhí)法人員都要先進(jìn)行培訓(xùn)，并進(jìn)行考試，但培訓(xùn)形式化嚴(yán)重，幾乎每個(gè)參加的人都能順利地拿到執(zhí)法證，缺少有效的培訓(xùn)制度。少數(shù)執(zhí)法人員缺乏必要的職業(yè)素養(yǎng)，沒有正確認(rèn)識(shí)到執(zhí)法的目的，沒有以維護(hù)公眾利益、市場(chǎng)穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)，使執(zhí)法活動(dòng)與執(zhí)法原則背道而馳。23上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法研究第四章 上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法問題的原因分析近年，上海質(zhì)量技監(jiān)在行政體制、執(zhí)法手段和方式方面，結(jié)合上海的實(shí)際情況，采取了許多新方法，在構(gòu)建執(zhí)法隊(duì)伍提高執(zhí)法水平上成績(jī)斐然，但是仍然不能滿足現(xiàn)階段需求，在行政執(zhí)法體制和行政管理體制上還有很多不足。公開的行風(fēng)建設(shè)投訴中，領(lǐng)導(dǎo)信箱形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮作用。政務(wù)公開只發(fā)揮了部分信息公開的作用，對(duì)公眾真正關(guān)心的信息沒有完全公開，受到公眾質(zhì)疑。質(zhì)量技監(jiān)執(zhí)法監(jiān)督人才的缺乏，嚴(yán)重制約了執(zhí)法監(jiān)督的質(zhì)量，人浮于事，執(zhí)法監(jiān)督工作不能深入開展。這些問題的存在都嚴(yán)重妨礙了監(jiān)督機(jī)制更好地發(fā)揮作用?？傮w上看，有些單位和人員還沒有真正從內(nèi)心深處認(rèn)識(shí)到執(zhí)法監(jiān)督的意義和目的。（一）被動(dòng)應(yīng)付執(zhí)法監(jiān)督自從 1997 年十五大確定依法治國方略以后，堅(jiān)持依法行政、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督工作已成為當(dāng)前行政執(zhí)法部門的一項(xiàng)重要工作。執(zhí)法監(jiān)督的作用是監(jiān)督行政執(zhí)法主體、推進(jìn)依法行政，其作用發(fā)揮如何，直接影響行政管理的效率和依法行政的水平。這些做法，嚴(yán)重?fù)p害了質(zhì)量技監(jiān)部門的形象，不同程度對(duì)公眾的生活、生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了危害。此外，由于執(zhí)法范圍主要集中在生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)生產(chǎn)和終端銷售之間的中間領(lǐng)域缺乏足夠21上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法研究的監(jiān)管，只重視市場(chǎng)和企業(yè)兩方面的監(jiān)管，對(duì)于中間尚未進(jìn)入流通的領(lǐng)域缺乏必要的監(jiān)管，沒有將一些問題消除在市場(chǎng)流通前，造成了工作的被動(dòng)，帶來了不好的影響。對(duì)一些事件，處理不夠果斷或者躲避推托的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致執(zhí)法缺位。五、執(zhí)法缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生對(duì)于一些本應(yīng)在質(zhì)量技監(jiān)執(zhí)法范圍內(nèi)的事情，質(zhì)量技監(jiān)執(zhí)法部門卻鮮見作為。比如面對(duì)公眾關(guān)注的“地溝油”事件中，負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管的質(zhì)監(jiān)、負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管的工商、負(fù)責(zé)餐飲業(yè)等消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)管的衛(wèi)生，在被問及履職的缺失時(shí)，不約而同地給出了同樣的理由：地溝油主要不歸我們管，而是別的部門管理。四、執(zhí)法部門相互掣肘產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和政府許多部門有關(guān)，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法部門與其他政府職能部門在處理一些實(shí)際問題時(shí)，尤其對(duì)個(gè)別敏感或者界定模糊的案件互相掣肘，時(shí)常和安監(jiān)部門、工商部門和食品藥品監(jiān)督等其他執(zhí)法部門沖突，影響正常執(zhí)法工作的開展。重法輕程序，嫌[⑨]數(shù)據(jù)來源：《靜安年鑒》 靜安年鑒[M].上海：漢語大詞典出版社，2008.《黃浦年鑒》 黃浦年鑒[M].上海：漢語大詞典出版社，2008.20上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法研究麻煩獨(dú)立辦案執(zhí)法，執(zhí)法人員想當(dāng)然地認(rèn)為，簡(jiǎn)易程序就可以“一簡(jiǎn)到底”，在執(zhí)法中三步并作兩步走，不出示證件、表明身份、說明理由等便直接進(jìn)行處罰，任意行使執(zhí)法權(quán)，作風(fēng)霸道，將被處罰人應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)利被“簡(jiǎn)易”掉，如了解執(zhí)法人員身份的權(quán)利，當(dāng)面被告知處罰事實(shí)、理由和依據(jù)的權(quán)利，當(dāng)面陳述與申辯的權(quán)利等。執(zhí)法違法、徇私枉法的現(xiàn)象依然存在。濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，處罰不公正，甚至出現(xiàn)與相對(duì)人對(duì)罰款金額進(jìn)行協(xié)商的現(xiàn)象。[⑨]三、執(zhí)法不公、隨意執(zhí)法現(xiàn)象仍存在在實(shí)際執(zhí)法過程中，執(zhí)法定量不準(zhǔn)，運(yùn)用法律法規(guī)不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象仍然存在。比如，作為兩個(gè)各方面條件都相差比較小的區(qū)局，2007 年,靜安區(qū)質(zhì)量技監(jiān)局共組織各類聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng) 30 余次，累計(jì)出動(dòng)執(zhí)法人員 8000 余人次，檢查單位 6000 家次，立案查處 250余件，查獲假冒偽劣物品上萬件。而個(gè)別單位，擁有豐富的執(zhí)法資源，卻在案源發(fā)掘、執(zhí)法任務(wù)完成方面低于平均水平。二、執(zhí)法單位效益不平衡上海市質(zhì)量技監(jiān)局下屬的有行政執(zhí)法權(quán)力的單位之間，在行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)上存在差異。最后，辦案經(jīng)驗(yàn)有差異。其次，業(yè)務(wù)素質(zhì)存在差異，有的執(zhí)法人員熟練運(yùn)用相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，不僅辦案數(shù)量多，而且程序合法，使用法律條款得當(dāng)，定性準(zhǔn)確，辦案高效，并具有較強(qiáng)的綜合協(xié)調(diào)能力和語言、文字表達(dá)能力，而有的執(zhí)法人員遇到問題找不到合適的法律條款，嚴(yán)重影響了工作效果，甚至無法完成工作，即使辦案，辦的案大多是一些無照經(jīng)營處罰或運(yùn)用簡(jiǎn)易程序案件，有難度的大案[⑧]數(shù)據(jù)來源：中國質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫年鑒 2008[M].中國質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫年鑒 2009[M].：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社.19上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法研究較少。而有的執(zhí)法人員卻在執(zhí)法時(shí)存在特權(quán)思想，“官本位”意識(shí)嚴(yán)重，服務(wù)意識(shí)差，執(zhí)法時(shí)只是機(jī)械地例行公事，而不是實(shí)實(shí)在在地解決處理問題。甚至同一個(gè)執(zhí)法崗位的不同執(zhí)法人員之間，辦案能力與結(jié)案率也存在較大差別。這些嚴(yán)重質(zhì)量安全事故，對(duì)公眾的生命安全和健康安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，直接影響了上海市的形象，也暴露了上海質(zhì)量技監(jiān)行政執(zhí)法的不足。2007年，僅在特種設(shè)備質(zhì)量事故方面，上海就共發(fā)生 10 起，死亡 14 人，受傷 28 人。[⑧]第二節(jié) 上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法存在的問題近些年，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的總體水平雖然呈上升趨勢(shì)，但與現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，以及國際先進(jìn)水平相比仍有差距，不能適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變和上海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的需要。2008 年，全年共處理行政復(fù)議類申請(qǐng) 5 起，申請(qǐng)后主動(dòng)退出的 1 起，18《 《（ 《 （上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法研究復(fù)議后應(yīng)訴的 3 件，經(jīng)法院受理后維持處理意見。繼續(xù)加大對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)力度，不斷推進(jìn)地方行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作的健康發(fā)展。在監(jiān)督機(jī)制上持續(xù)加大審計(jì)監(jiān)督的力度，制定了較為完備的內(nèi)部審計(jì)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了執(zhí)法單位和個(gè)人的自律意識(shí)。作為依法行政的重要保障，上海市質(zhì)量技監(jiān)在加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，也在不斷健全行政執(zhí)法監(jiān)督手段。（二）行政執(zhí)法監(jiān)督不斷完善據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007 年全國各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門受理行政復(fù)議案件 369 件，其中，下達(dá)行政復(fù)議決定前，申請(qǐng)人自動(dòng)撤回復(fù)議請(qǐng)求的 156 件，審理后維持原處理決定的 140 件，撤消原處罰決定的 32 件，變更原處罰決定的 1 件，責(zé)令履行的 0 件，其他 14 件，未審結(jié) 26 件。不斷完善的各類法規(guī)和規(guī)章為行政執(zhí)法活動(dòng)提供了較為充足的執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法實(shí)踐也為產(chǎn)生或修訂已有法規(guī)提供了有力的支持。2007 年，全國人大等相關(guān)部門又完成了《標(biāo)準(zhǔn)化法》的修訂工作和《食品安全法》的起草工作等多項(xiàng)法規(guī)的制定、修訂工作，2007 年質(zhì)檢總局又新增了《起重機(jī)械安全監(jiān)察規(guī)定》、 棉花加工資格認(rèn)定和市場(chǎng)管理暫行辦法》、 工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》。再如，從 2008 年起，為進(jìn)一步提高南京路服務(wù)業(yè)的整體水平，黃浦、靜安兩區(qū)推動(dòng)南京路服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，到 2010 年也將圓滿接近尾聲。拓展案源是把服務(wù)深入化、細(xì)致化、全面化的重要手段，上海市通過向標(biāo)準(zhǔn)要案源、向新法律法規(guī)要案源、向管理要案源、向投訴舉報(bào)要案源、向新領(lǐng)域、執(zhí)法盲區(qū)要案源等方式，拓展了案源、豐富了服務(wù)。建立大質(zhì)量工作機(jī)制，推動(dòng)大質(zhì)檢文化建設(shè)，在多個(gè)專項(xiàng)質(zhì)量安全檢查中，聯(lián)合食品藥品監(jiān)、工商和安監(jiān)等部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，形成各有關(guān)職能部門優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，降低執(zhí)法成本，效果明顯，效率突出，共同推動(dòng)執(zhí)法部門大聯(lián)合、大協(xié)作工作新機(jī)制的建立，共同促進(jìn)國家地區(qū)質(zhì)量安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很好地提高了部門間的相互了解溝通，提高了行政執(zhí)法能力。建立了公安駐質(zhì)監(jiān)聯(lián)絡(luò)室，提前介入大案要案。質(zhì)量安全行政執(zhí)法涉及到很多相關(guān)的政府部門，為提高執(zhí)法水平，提高執(zhí)法效率，往往需要與其他相關(guān)部門合作共同執(zhí)法。說理式執(zhí)法的施行更好地服務(wù)了企業(yè)，增強(qiáng)了企業(yè)的合作意識(shí)。推行了說理式執(zhí)法，執(zhí)法效能、辦案質(zhì)量明顯提高。出動(dòng)執(zhí)法人員和立案查處案件呈逐年增多趨勢(shì)，上海市產(chǎn)品質(zhì)量總體水平逐年提高。近些年，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)不斷創(chuàng)新，不但在執(zhí)法活動(dòng)中運(yùn)用科學(xué)的方法，提高法律法規(guī)應(yīng)用水平和技術(shù)執(zhí)法的實(shí)踐水平，提高了執(zhí)法人員的辦案能力，而且在平時(shí)的工作中提高對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)產(chǎn)品的15上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法研究關(guān)注，運(yùn)用快速檢測(cè)設(shè)備和手段開展技術(shù)執(zhí)法，提高執(zhí)法打假工作的針對(duì)性和有效性，對(duì)提高質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法水平，做出了許多有益的嘗試，有力地規(guī)范了市場(chǎng)，使上海市的總體質(zhì)量水平逐年上升。各級(jí)行政執(zhí)法部門嚴(yán)格把關(guān)執(zhí)法資質(zhì)，不但組織相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)考試，還在實(shí)際執(zhí)法過程中考核執(zhí)法人員，鍛煉執(zhí)法人員的實(shí)際操作能力。一、執(zhí)法水平不斷提升（一）執(zhí)法人員素質(zhì)普遍提高長(zhǎng)期以來上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局通過對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行集中上崗培訓(xùn)等方式提高執(zhí)法水平，通過培訓(xùn)要求執(zhí)法人員努力學(xué)習(xí)、消化與執(zhí)法相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章條例，執(zhí)法人員只有獲得執(zhí)法證才可以執(zhí)法，這樣執(zhí)法主體的合法性得到了保證。尤其是加入ＷＴＯ后，質(zhì)量處于國際經(jīng)濟(jì)的核心地位，歷史賦予質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的任務(wù)更加艱巨。是公民、法人或其他組織通過行政救濟(jì)途徑解決行政爭(zhēng)議的一種方法。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的主體是國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，監(jiān)督的對(duì)象是下級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局及其執(zhí)法人員，監(jiān)督的內(nèi)容是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門及其內(nèi)設(shè)部門、執(zhí)法人員的行政執(zhí)法活動(dòng)，監(jiān)督的核心13上海交通大學(xué) MPA 學(xué)位論文上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法研究是行政權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)不履行行政機(jī)關(guān)依法做出的行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)，采取強(qiáng)制手段，強(qiáng)迫其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行為。六、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政強(qiáng)制行政強(qiáng)制制度是行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩項(xiàng)制度的合稱。其實(shí)施機(jī)關(guān)呈現(xiàn)多層次性，如大多數(shù)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可、進(jìn)口計(jì)量器具的型式批準(zhǔn)等行政許可由國家質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)實(shí)施，食品質(zhì)量安全生產(chǎn)許可、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的計(jì)量認(rèn)證等由省級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局實(shí)施，計(jì)量器具制造許可由市、縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局實(shí)施。其他質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰主要包括認(rèn)證違法行為行政處罰、生產(chǎn)許可證違法行為行政處罰、地理標(biāo)志保護(hù)違法行為行政